Текст:Программа Грефа/1. Модернизация экономики

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

Проект

Модернизация экономики

Автор:

Центр стратегических разработок Германа Грефа

Содержание

• Введение

1. Модернизация экономики
2. Макроэкономическая политика
3. Структурная политика
4. Ожидаемые результаты

Дата публикации:

2000

Предмет:

Экономика

СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА

ВВЕДЕНИЕ

Стратегия, направленная на преодоление разрыва уровня экономического развития России и ведущих стран, предполагает качественное повышение эффективности российской экономики, следствием чего явилось бы превращение России из страны, вывозящей капитал и ввозящей товары с высоким уровнем добавленной стоимости, в страну, ввозящую капитал и вывозящую товары и услуги с высокой добавленной стоимостью. Достичь этого удастся только при осуществлении масштабных инвестиций в основной капитал при одновременном повышении эффективности капиталовложений.

Требуемые объёмы и качество капиталовложений могут быть достигнуты только при опоре на частные инвестиции, которые чрезвычайно чувствительны к условиям ведения бизнеса. Поэтому кардинальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в России является ключевой задачей предстоящего десятилетия, без решения которой модернизация и экономический рост, а также ответ на вызовы и угрозы, с которыми сталкивается Россия, будут невозможны.

В последнее время в России произошли очевидные позитивные сдвиги в отношении условий ведения предпринимательской деятельности. Политическая стабильность и предсказуемость, прежде оцениваемые крайне низко, стали возможны после парламентских и президентских выборов. Позитивные ожидания у экономических агентов формирует согласованность действий исполнительной и законодательной власти. И все же в целом инвестиционный климат в стране остается непривлекательным.

Одним из наиболее существенных факторов, ухудшающих условия для ведения эффективного бизнеса, является наличие крупного нерыночного сектора, к которому можно отнести не менее четверти общего числа российских предприятий. Они не в состоянии производить и продавать конкурентоспособную продукцию за живые деньги и по ценам, превышающим издержки, но сохраняются вследствие явного или скрытого субсидирования, неплатежей и бартера. Подавляющее большинство российских предприятий опутано долгами, с которыми у них нет шанса рассчитаться. Объём текущей кредиторской задолженности только по крупным и средним предприятиям составляет 65 процентов по отношению к годовому ВВП. При этом замедление темпов прироста дебиторской и кредиторской задолженности в экономике, имевшее место в период после кризиса 1998 г, в середине 1999 года прекратилось, и в настоящее время мы наблюдаем ускорение темпов прироста взаимной задолженности предприятий. Нерыночный сектор оттягивает ресурсы, необходимые для развития, и распространяет нездоровые экономические и финансовые отношения на всю экономику.

Второй негативный фактор — высокий удельный вес теневой экономики, использование значительной частью российских компаний бартера, наличных расчетов, а также расчетов через оффшорные зоны с целью ухода от уплаты налогов и сокрытия иных нелегальных операций.

Высокий риск для инвесторов, в первую очередь портфельных, обычно выступающих в роли младших акционеров, создают нарушения их прав собственности, что делает инвестиции бессмысленными. Захват контроля над предприятием группировками, не обладающими необходимыми инвестиционными ресурсами, позволяет разворовывать имущество предприятия. Риски для инвестора несет в себе также недостаточная регламентация оснований для инициирования процесса банкротства, отсутствие четких правил в отношении самой процедуры банкротства. Отсутствуют механизмы перераспределения собственности в пользу эффективных собственников; в структуре собственности многих предприятий высока доля аффилированных лиц. Права меньшинства акционеров игнорируются и ущемляются.

Среди проблем обеспечения прав собственности наиболее острые связаны с интеллектуальной собственностью. Защита прав собственников осуществляется слабо. Широкое распространение получила подделка продукции.

При приобретении государственной собственности основные проблемы инвесторов связаны с тем, что для продажи, как правило, предлагается плохо специфицированный имущественный комплекс, информация о самом факте продажи которого труднодоступна. Дополнительные проблемы создает исключение из имущественного комплекса земельного участка, который должен продаваться вместе с объектом недвижимости.

Существуют проблемы в законодательной сфере. Не завершена работа над Налоговым кодексом (принята только первая часть), до сих пор не сформировано законодательство, регулирующее земельные отношения и технологию оборота недвижимости. Наиболее остро ощущается отсутствие закона, регламентирующего процедуры возможной национализации и устанавливающего надежные гарантии для собственников имущества, подлежащего национализации.

Дестабилизирующим фактором для предпринимательской деятельности является несоответствие федерального и регионального законодательства. Существуют сферы, не урегулированные федеральным законодательством. Существующие законы плохо исполняются. В ряде случаев это связано с отсутствием санкций за неисполнение норм права или их неэффективностью, когда нарушение права экономически выгоднее, чем его исполнение. Серьезной причиной неисполнения законов является неэффективность судебной защиты в случае нарушения норм права.

Следующая проблема — несоблюдение обязательств по контрактам. Деловая этика, обычаи делового оборота, являющиеся неотъемлемыми элементами рыночных отношений, находятся на крайне низком уровне для подавляющей части российских экономических агентов, так как возникновение новых форм деятельности не сопровождалось адекватным и своевременным развитием механизма принуждения к исполнению контрактных обязательств.

Российское государство плохо справляется с функцией регулирования экономики. Избыточное бюрократическое регулирование одних сторон хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других сферах, где этот контроль действительно необходим. В такой ситуации ограничивается сфера действия конкурентных механизмов, повышаются издержки бизнеса. В российской экономике высоки барьеры входа на рынок, создаваемые не уровнем рыночной конкуренции, а административными предписаниями. От забюрократизированности процедуры открытия нового предприятия страдают и отечественные предприниматели, и иностранные, что приводит к потере значительных потенциальных инвестиций. Но особенно от высоких административных «барьеров входа» страдает малый и средний бизнес. Потери несет и государство, поскольку предпринимателям проще и эффективнее оказывается вести теневую, не облагаемую налогом, хозяйственную деятельность.

Также неблагоприятна среда функционирования бизнеса. Хозяйственная деятельность является объектом внимания многочисленных контролирующих инстанций, действующих по собственным внутриведомственным инструкциям. Всевозможные проверки со стороны такого рода инстанций используются в качестве рычага для ограничения конкуренции в пользу отдельных (дружественных власти) коммерческих структур или для вымогания взяток.

Для российской экономики характерно значительное неравенство условий конкуренции, которое проявляется как в форме льгот и субсидий (прямых и косвенных) предприятиям нерыночного сектора, так и в форме привилегий отдельным компаниям в силу сращивания бизнеса и власти. Прямые субсидии, оплачиваемые преимущественно из региональных и местных бюджетов, перекрестное субсидирование, слабость финансовой дисциплины, в силу которой существует возможность не платить налоги и не оплачивать поставляемую продукцию — все эти факторы позволяют поддерживать существование предприятиям нерыночного сектора. При этом поставщики практически бесплатно кредитуют такие предприятия. Крупнейшими кредиторами (кроме бюджета) оказываются естественные монополии (Газпром и РАО ЕЭС, железные дороги), которые во многих случаях обязываются государством производить поставки бесплатно или в долг (неотключаемые потребители энергии, перевозки части военных грузов и т. п.). В итоге назревает опасность острого кризиса в топливно-энергетическом комплексе, на транспорте, где не создаются необходимые инвестиционные ресурсы.

Обычная практика позволяет также министерствам, ведомствам и администрациям регионов предоставлять привилегии определенным компаниям, в том числе при размещении государственных заказов, оплачиваемых за счет соответствующих бюджетов, что позволяет затем пользоваться услугами таких компаний в частных интересах. В то же время эффективные рыночные компании, являющиеся аккуратными налогоплательщики и работающие по правилам, зачастую подвергаются усиленному давлению налоговых и иных служб. Очевидно, что в подобных условиях не работают стимулы повышения эффективности, расширения бизнеса за счет предпринимательской активности и инвестиций.

Значительным изъяном российской экономической системы является плохое информационное обеспечение бизнеса, что существенно искажает сигналы, на которые ориентируются экономические агенты при принятии решений. Низкое качество, отсутствие равного доступа к информации о контрагентах, её ограниченность вносят существенные искажения в решения экономических агентов об эффективном распределении ресурсов и не позволяют предпринимателям строить прогнозы с приемлемой точностью.

Развитие бухгалтерского учета в России недостаточно увязано с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне: часть принимаемых российских правил бухгалтерского учета основана на устаревших подходах. В составе органов, задействованных в процессе реформирования бухгалтерского учета, на сегодняшний день практически отсутствуют специалисты в области международной практики бухгалтерского учета.

Существенным препятствием для осуществления инвестиционной деятельности является состояние российской банковской системы. Банковская система характеризуется несовершенными технологиями, низким профессиональным уровнем менеджмента, чрезвычайно слабым доверием со стороны вкладчиков, клиентов и контрагентов. Не существует эффективной системы банковского надзора, что также неявно сказывается на перспективах инвестиционной деятельности. Сама банковская система не привлекательна для инвестиций.

Ещё слабее финансовые институты, ориентированные на долгосрочные инвестиции. В значительной мере их рост сдерживается отсутствием адекватной правовой основы, достаточного количества профессиональных управляющих, а также низкой рентабельностью инвестиционной деятельности. Наряду с этим институты финансового рынка, в первую очередь коммерческие банки и страховые компании, в значительной мере используются в различного рода схемах ухода от налогообложения, обналичивания денег и т. д.

Реализуемый Банком России в настоящее время вариант валютного регулирования предполагает по сути запретительный режим для иностранных инвестиций, осуществляемых в полном соответствии с российскими законами, что стимулирует инвесторов к обходу законодательства. В то же время не существует механизмов контроля над тем капиталом, который проникает в Россию, минуя легальные схемы, и тем более не существует эффективных механизмов, препятствующих вывозу капитала из страны.

На инвестиционный климат в целом неблагоприятно влияет политика местных властей, которые, как правило, стремятся захватить собственность, соорудить барьеры на пути вывоза или ввоза продукции, создать препятствия для миграции рабочей силы, совмещать функции хозяйствующих субъектов с функциями органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Часто наблюдаются необоснованные отказы в регистрации хозяйствующих субъектов, прямой запрет на осуществление отдельных видов деятельности, установление не предусмотренных в законодательстве поборов и лицензий, прямая коррупция. Существенным тормозом развития рыночных отношений в экономике является устаревшее трудовое законодательство и неразвитость рынка труда, что препятствует заключению полноценных контрактов и изменениям в структуре и распределении трудовых ресурсов. Это усугубляется низкой мобильностью населения, возникающей из административных правил, действующих на региональном уровне, высокой дифференциации цен на недвижимость и локализации рынков жилья, слабой развитости миграционной инфраструктуры.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

Потенциально в России существуют огромные возможности для высокодоходных инвестиций. Однако накопленные проблемы препятствуют превращению России в страну, притягательную для инвесторов. В связи с этим приоритетной целью экономической политики является формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, обеспечение высокого уровня экономической свободы.

Предпринимательский и инвестиционный климат страны характеризуется комплексом взаимозависимых факторов. В их числе:

— политическая стабильность и предсказуемость;

— макроэкономические показатели (бюджет, платежный баланс, государственный долг);

— защищенность и определенность прав собственности, уровень корпоративного управления;

— уровень договорной дисциплины контрагентов по исполнению контрактов;

— уровень законности и правопорядка, масштабы преступности и коррупции;

— качество налоговой системы и уровень налогового бремени;

— качество банковской системы и других финансовых институтов;

— компетентность и политика центральных и местных властей, уровень конфликта интересов в их структурах;

— открытость экономики;

— уровень монополизации рынков, величина барьеров входа на рынок;

— уровень развития инфраструктуры;

— качество рабочей силы.

На базе анализа перечисленных факторов предприниматель оценивает степень риска своей деятельности и определяет приемлемый для него уровень доходности на инвестируемый капитал. В конечном итоге именно такие оценки предопределяют направление потоков капитала на мировом рынке.

Таким образом, создание климата, благоприятствующего деловой активности, по сути, охватывает весь комплекс мероприятий стратегии. В данном разделе рассматриваются основные задачи, решение которых непосредственно повлияет на улучшение предпринимательского и инвестиционного климата: улучшение общих условий хозяйствования и развитие финансовых рынков и институтов.

Улучшение общих условий хозяйствования подразумевает:

защиту прав собственности и совершенствование корпоративного управления;

выравнивание условий конкуренции;

дерегулирование экономики;

улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Исходным условием формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата является защита прав собственности. Это важнейшая обязанность государства, выполнение которой требует прежде всего наличия законодательства, устанавливающего четкие правила инициирования процедуры национализации и исключающего возможность её проведения в нецивилизованных формах. В стране должна утвердиться атмосфера, при которой и российская система права, и общественное мнение категорически отвергают саму идею передела собственности, пересмотра итогов приватизации, кроме как в судебном порядке.

Следующее ключевое условие развития национального капитала — создание равных условий конкуренции для всех хозяйствующих субъектов на всей территории страны. Совершенствование антимонопольного законодательства и правоприменительной практики, направленной на обеспечение равных условий конкуренции, отказ от дискриминации любых производителей находятся в числе центральных приоритетов экономической политики.

Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного предпринимательства и государства. Последовательное проведение в этом вопросе линии на дерегулирование будет способствовать созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности. Вместе с тем только этот подход позволит четко очертить сферу государственного регулирования экономических процессов. Государство должно сосредоточиться на эффективном выполнении своих базовых функций — защиты безопасности, прав и свобод граждан и бизнеса, гаранта соблюдения правил игры и власти единого для всех закона — и отойти от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса.

Улучшению инвестиционного климата в немалой степени будет способствовать создание благоприятной информационной среды. Понятность, прозрачность, полнота, достоверность и оперативность представления финансовой и экономической информации во многом определяют действия инвесторов, оказывая влияние на скорость принятия решений и направления финансовых потоков.

Необходимым атрибутом растущей экономики является наличие динамично развивающихся финансовых рынков и институтов. Ключевыми элементами построения финансовой системы, адекватной потребностям современной экономики, являются:

реформирование банковского сектора;

развитие фондового рынка и инвестиционных институтов;

развитие рынка страховых услуг.

Стабильно функционирующая банковская система является действенным механизмом аккумулирования сбережений и их трансформации в инвестиции, играет существенную роль в межотраслевом перераспределении капитала, обеспечивает высокую скорость расчетов.

Развитый рынок страховых услуг стимулирует расширение деловой активности, защищая инвесторов от различного рода рисков. Другая важная функция страхования — аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

Улучшение инвестиционного климата — длительный процесс. Очевидно, что быстрое изменение ситуации практически невозможно в связи с объективной необходимостью принятия мер долгосрочного характера. Следовательно, разумная политика состоит в том, чтобы обеспечить постоянное и неуклонное улучшение ситуации. У инвесторов должна появиться уверенность в том, что сегодня лучше, чем вчера, а завтра будет лучше, чем сегодня, и эта тенденция не зависит от политической конъюнктуры.

ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Защита прав собственности

Принципы защиты прав собственности.

В российской экономике переходного периода существует широкая зона неопределенности в сфере реализации и защиты прав собственности в силу того, что система осуществления права государственной собственности оказалась размытой, а механизмы новой системы пока окончательно не сформированы.

Отсутствие эффективных механизмов по реализации имущественных прав и их защите увеличивает риски на рынке капитала и в целом ведет к параличу инвестиционной и инновационной активности на микроуровне. Отсутствие надежных и цивилизованных правил оборота имущественых прав препятствует развитию таких институтов рыночной экономики, как финансовые рынки, рынок недвижимости.

Без гарантий прав собственности, стимулирования к использованию легальных, судебных способов защиты нарушенных прав нет и не может быть масштабных инвестиций и устойчивого экономического роста в масштабах национальной экономики. Как показывает мировой опыт, четкость, стабильность и предсказуемость правил гражданского оборота и его основы — права собственности — рассматриваются в качестве важнейшего фактора экономического роста и прямо связываются с благополучным экономическим развитием.

В контексте процессов глобализации мировой экономики эффективная защита прав собственности на национальном уровне означает формирование благоприятных условий для интеграции экономики России в международную торговлю и мировую финансовую систему.

Ключевым условием оживления экономики России является регулярная и последовательная работа государства по созданию механизмов, обеспечивающих свободу экономической инициативы, в том числе за счет максимально свободной реализации имущественных прав и их защите. Формирование в России стабильных, прозрачных и защищенных механизмов, обеспечивающих реализацию прав собственности, перехода прав на имущество — гражданского оборота, равенство прав всех лиц, участвующих в имущественном обороте, независимо от формы собственности — это принципиальные условия модернизации экономики России.

Введение конституционных принципов многообразия форм собственности и свободы в отношении её использования требует дальнейшего законодательного регулирования на основе установления равного правового режима для всех форм собственности путем:

— обеспечения правовой защиты собственников-резидентов и неприкосновенности их имущественных прав, в том числе с целью создания материальной заинтересованности и стимулирования производственной (инвестиционной) активности;

— поддержания недискриминационного правового режима собственности для нерезидентов, осуществляющих свои имущественные права в России;

— установления ограничений для собственников имущества исключительно на основе норм Конституции России при адекватности используемых мер общественным интересам;

— обеспечения равных условий участия в хозяйственном обороте физических лиц, частных и государственных юридических лиц;

— отмены ограничений для реализации прав частной собственности на недвижимость.

Право собственности как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по прибретению имущественных благ, владению, пользованию и распоряжению имуществом, детально описано в российском законодательстве и, в принципе, отвечает общепринятым в мире стандартам. Тем не менее сфера гражданского, имущественного оборота достаточно сложна. Появляются новые виды объектов имущественного оборота, технологии взаимоотношений его участников. До сих пор сохраняется неправдывающие себя случаи императивной регламентации прав и обязанностей частных лиц в отношениях между собой, что не отвечает интересам коммерческого оборота, существенно замедляя его и вынуждая к поиску обходных путей. Реализация и защита многих имущественных прав поставлена на административный контроль, эффективность которого крайне низка.

Во многом такая ситуация и тенденции к дальнейшему усилению непосредственного участия государства в обеспечении прав собственности, прав и обязанностей участников имущественного оборота обусловлены низкой эффективностью роли судебной системы в обеспечении защиты прав и законных интересов собственников. Нельзя не учитывать и роль в этом процессе бюрократии, а также стоящих чаще всего за ней деловых интересов, направленных на приобретение доминирующего положения на рынке. В этой связи наличие цивилизованного прорыночного законодательства, созданного в России в 90-е гг. (Гражданский кодекс РФ, законы «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О рынке ценных бумаг», «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», «О несостоятельности (банкротстве)», акты в области приватизации, антимонопольного регулирования, земли, недвижимости, патентное законодательство и др.) не означает отказа от необходимости серьезного улучшения существующей нормативно-правовой базы. Сохраняются такие фундаментальные проблемы, как:

— фрагментарность законодательства;

— противоречие между имеющимися задачами государственного регулирования и полномочиями государства по их реализации;

— неэффективная практика исполнения существующего законодательства.

На современном этапе развития правовой базы в сфере отношений собственности требуется системный подход к разработке и обновлению законодательства и проведение работ по упорядочению состава и систематизации федерального и регионального законодательства. Основными принципами развития нормативной правовой базы укрепления институтов, обеспечивающих условия для нормальной хозяйственной деятельности и защиты прав собственности, должны стать:

— преемственность в развитии нормативной правовой базы, эволюционный характер этого процесса;

— декларирование политики в области совершенствования нормативной правовой базы в целях информирования субъектов гражданского оборота, собственников имущества о планируемых изменениях в правовом регулировании и обеспечение учета их мнения при любом изменении в законодательстве;

— преимущественное использование частноправовых способов защиты своей собственности, имущественных прав, направленных на обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не столько за счет превентивных ограничений, сколько за счет неотвратимости быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам собственников;

— установление и применение мер уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка;

Одновременно существует значительная потребность в совершенствовании методов защиты прав собственности по конкретным объектам.

Защита прав акционеров (инвесторов).

Привлечение инвестиций в сектор предприятия оставалось наиболее слабым звеном сложившейся модели рынка в течение всех 90-х гг. Приватизация не привела к заметным инвестициям в российские предприятия. В законодательстве пока слабо развиты многие необходимые механизмы защиты прав акционеров (проблемы дополнительных эмиссий, прозрачности, защиты разных категорий акционеров, вывода активов, инсайдерских сделок, лояльности управляющих, реального контроля за результатами деятельности).

Постприватизационное перераспределение собственности является нормальным и эффективным механизмом корпоративного управления и контроля за менеджерами в рамках цивилизованных процедур, если итогом такого перераспределения становится эффективность компании на микроуровне, экономический рост в рамках национальной экономики. Однако, в условиях российской специфики этот механизм в значительной степени направлен на обеспечение контроля финансовых потоков в интересах узких групп лиц. Тенденции перераспределения собственности сохранятся в ближайшие годы, что может усилить нестабильность прав собственности и потребует совершенствования мер защиты интересов акционеров (инвесторов). Приоритетной задачей, таким образом, остается формирование четкого правового поля такого перераспределения. Именно эта часть законодательства должна стать надежной правовой основой для перераспределения инвестиционных ресурсов — цивилизованного рынка капиталов.

Соответственно, задачи защиты прав акционеров (инвесторов) и усиления мер воздействия на нарушителей в данной области приобретают особую актуальность. Требуется детальный анализ типовых корпоративных конфликтов и применявшихся способов их урегулирования. На этой основе должны быть, во-первых, внесены адекватные поправки в законодательство, во-вторых, выработаны типовые модели ответных реакций как уполномоченных органов государственной власти, так и частных лиц.

Формирование российской модели корпоративного управления должно быть основано на:

— развитии российской правовой базы в целом, в частности, создании института обеспечения кредитов в реальный сектор на основе развития рынка земли и недвижимости, института ипотеки, а также укрепления правового положения кредиторов;

— введении законодательной и фактически реализуемой ответственности за нарушение прав акционеров (кредиторов), что обеспечит большую заинтересованность в инвестировании в предприятия;

— повышении открытости предприятий инвесторам (раскрытие информации, реформа бухгалтерского учета).

В области корпоративного права необходимо акцентировать внимание на:

— расширении сферы мониторинга за действиями управляющих предприятия и крупных акционеров со стороны совета директоров и мелких акционеров;

— ответственности за сделки совершаемые с использованием служебной информации;

— уточнении понятия «аффилированное лицо», усилении полномочий по применению мер ответственности за совершение сделок управляющими при наличии конфликта интересов;

— расширении требований раскрытия информации и ответственности за содержание раскрываемой информации;

— предотвращении «размывания» акционерного капитала;

— ограничении перекрестного владения акциями;

— ужесточении требований к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов;

— совершенствовании понятия «добросовестный приобретатель», оснований признания сделок недействительными, находя разумный баланс между восстановлением нарушенных прав собственников и стабильностью, интересами гражданского оборота;

— ужесточении принципа ответственности должностных лиц, директоров и контролирующих акционеров за причинение ущерба самому акционерному обществу либо отдельным акционерам .

Закон «Об акционерных обществах» нуждается в целом ряде изменений:

— установление преимущественного права всех акционеров на приобретение размещаемых дополнительных акций независимо от наличия указания об этом праве в уставе акционерного общества при размещении посредством как открытой, так и закрытой подписки;

— защита прав акционеров при реорганизации акционерных обществ (при разделении и выделении акции создаваемых обществ получают все акционеры, с те ми же правами, которые принадлежат им в разделяемом общества и обществе, из которого осуществляется выделение, и в количестве, пропорциональном количеству этих акций);

— возможность принятия решения о размещении дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путем закрытой подписки только общим собранием акционеров;

— запрет на установление требования об оплате акций специфическим имуществом (такое требование означает превращение формально открытой подписки в фактически закрытую);

— введение правила, по которому при уменьшении уставного капитала путем уменьшения номинальной стоимости должна уменьшаться номинальная стоимость всех акций;

— предоставление совету директоров больших прав при осуществлении контроля за функционированием исполнительных органов общества (возможность приостановления полномочий исполнительных органов общества по решению совета директоров при одновременном создании временных исполнительных органов);

— уточнение правил созыва и проведения общего собрания акционеров;

— установление детального порядка совершения крупной сделки, связанной с размещением акций и иных ценных бумаг

Указанные меры не означают, что необходима абсолютная и безоговорочная поддержка со стороны закона и государства исключительно мелких акционеров против крупных держателей. Речь идет о доминировании общего принципа защиты прав собственности. Принимаемые меры должны быть направлены на создание действующего в современных российских реалиях механизма контроля, который мог бы затруднять инсайдерам манипуляции с активами в ущерб как самому предприятию, так и остальным акционерам, кредиторам и государству.

Предоставляемые права в данном случае должны упростить мелкому акционеру процедуры реализации следующих возможностей:

— регламентированный доступ к информации и снижение издержек такого доступа;

— право инициирования обсуждения проблемных вопросов на общем собрании;

— право обращения в суд с исками о нанесенном ущербе.

Вместе с тем само по себе корпоративное право не способно дать адекватный ответ всевозможным злоупотреблениям (через трастовые схемы, трансфертные цены, договора о сбыте с занижением цены и т. д.) и узкогрупповому контролю финансовых потоков в ущерб отдельным группам акционеров, кредиторам, государству.

Нарушения требований о раскрытии информации должны предотвращаться как по линии реализации норм законов «Об акционерных обществах», «О защите прав и законных интересов инвесторов», «О рынке ценных бумаг», так и посредством введения международных стандартов бухгалтерского учета (с разделением налоговой и финансовой отчетности), введения уголовной ответственности за нераскрытие информации.

Необходимо законодательно закрепить возможность (основания и порядок) проведения аудиторских проверок финансово-хозяйственной деятельности эмитентов по инициативе акционеров (группы акционеров) за счет средств эмитента.

Проблемы вывода активов («освобождение от активов») и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству должны решаться как в рамках норм закона «Об акционерных обществах», так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его правоприменения (по отношению к эмитенту и физическим лицам — бенефициарам контроля финансовых потоков), совершенствования форм финансовой отчетности, по линии реформы трудового законодательства (упрощение процедуры увольнения генеральных директоров), усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок заинтересованных лиц.

В частности, необходимо правовое урегулирование противоречия между законом «Об акционерных обществах» и Кодексом законов о труде в части увольнения генерального директора АО. Введение контрактной системы найма (которая сегодня не принимается во внимание судом со ссылкой на КзоТ) облегчило бы применение мер ответственности к исполнительным структурам АО.

Необходимы правовые средства, позволяющие снизить риск причинения ущерба в случаях использования подконтрольных лиц при совершении сделок. Для этого требуется обеспечить раскрытие информации об отношениях, предоставляющих реальные возможности контролировать действия на рынке.

Требуется принятие Закона «Об аффилированных лицах», в котором должны быть определены четкие критерии, виды возможных отношений наиболее очевидной подчиненности и установлен порядок раскрытия такой информации. В отношении иных видов возможной подконтрольности необходимо законом создать условия для возмещения полного ущерба и привлечения к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, виновных в использовании подконтрольных структур. Следует законодательно определить наиболее общее понятие подконтрольности, зависимости и предоставить процессуальные права потерпевшим лицам для привлечения к ответственности виновных.

Принятие Закона «Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации» («Об инсайдерских сделках») необходимо в целях установления ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах (с получением незаконного дохода) или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В этом законе должны присутствовать нормы, определяющие круг лиц, располагающих служебной информацией; нормы, устанавливающие запрет на использование ими такой информации для заключения сделок и передачу её для совершения сделок третьим лицам; санкции и методы контроля со стороны государства.

Роль государственного регулирующего органа должна состоять, во-первых, в законодательном обеспечении условий реализации прав акционеров. Во-вторых, при государственном регулирующем органе (под его контролем) целесообразно учреждение института, по функциям сходного с третейским судом для рассмотрения корпоративных конфликтов. Последний в рамках действующего законодательства не сможет устанавливать весомые санкции административного и уголовного характера, однако станет важнейшим элементом выработки норм корпоративной культуры («культуры контракта») и промежуточной инстанцией перед арбитражным или уголовным судебным процессом.

Наиболее рациональный путь развития российского корпоративного законодательства — это «пошаговое» совершенствование уже имеющихся законов в целях построения сбалансированной правовой модели и системы регулирования, защищающей интересы всех потенциальных участников корпоративных отношений. При этом для проведения в жизнь идеологии «эффективного собственника» требуются адекватные меры государства практически по всем направлениям экономической и правовой реформы.

Защита прав кредиторов

Защита прав кредиторов имеет принципиальное значение для восстановления инвестиционной активности российских предприятий. Эта проблема должна решаться комплексно в рамках способов защиты имущественных прав, корпоративного права, процедур банкротства, налогового регулирования, деятельности судебной системы и исполнительного производства.

Угроза банкротства предприятия и переход контроля к кредиторам традиционно является важнейшим инструментом защиты прав последних. Тем не менее масштабы неплатежей в российской экономике, традиции мягких бюджетных ограничений, социально-политические преграды для проведения реальных процедур банкротства убыточных предприятий (особенно крупнейших или градообразующих), многочисленные технические трудности, связанные с объективной оценкой финансового состояния потенциальных банкротов, коррупция обусловили низкую эффективность существующего законодательства.

Институт банкротства в России на протяжении 90-х гг. использовался либо как способ перераспределения (захвата, удержания, приватизации) собственности, либо как способ политического и экономического давления на предприятия со стороны государства. Наблюдается парадоксальная ситуация: те предприятия, которые имеют достаточный запас прочности, вовлекаются в процедуры банкротства (так как существует благоприятная возможность для захвата контроля над ними со стороны конкурентов), а безнадежные предприятия избегают этой процедуры (не находится желающих захватить эти предприятия, а шансы получить долги в ходе процедуры банкротства невелики).

Хотя закон «О несостоятельности (банкротстве)», вступивший в силу с 1 марта 1998 г., прогрессивен с точки зрения мировой практики и предполагает определенный баланс интересов должников и кредиторов, необходимо его совершенствование для предотвращения дискриминации прав отдельных участников процесса, включая государство. Необходимо, с одной стороны, обеспечить защиту прав кредиторов в процессе банкротства предприятия, но, с другой стороны, оградить предприятие-должника от упрощенных схем недобросовестного перехвата контроля над ним (частью его активов) посредством процедур банкротства.

Основными направлениями государственной политики в данной сфере должны быть:

— повышение качества арбитражного управления, обеспечение прозрачности процедур оценки квалификации арбитражных управляющих и системного контроля за их деятельностью на основе саморегулирования с минимальным государственным контролем;

— введение мер ответственности, в том числе уголовно-правовых, арбитражных управляющих за действия (осуществление сделок с активами) в собственных интересах или интересах определенной части кредиторов;

— стимулирование формирования профессиональных управляющих компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций;

— введение мер ответственности за преднамеренное или фиктивное банкротство;

— пересмотр порядка очередности погашения требований кредиторов в пользу кредиторов, чьи права требований имеют обеспечение (как правило — финансовых институтов — инвесторов);

— отказ от использования ускоренного порядка применения процедур банкротства;

— снятие правовых ограничений для широкого применения положений о мировом соглашении, заключаемом должником (арбитражным управляющим) и кредиторами, в том числе через процедуры реструктуризации задолженности по обязательным платежам.

В интересах защиты предприятий от недобросовестного перехвата контроля над ними (частью их активов) посредством процедур банкротства необходимо в практической деятельности квалифицировать такие действия как злоупотребление правом.

В рамках корпоративного права необходимо создать препятствия для использования юридических лиц в качестве средства для мошенничества или ухода от налогообложения, но не старыми способами, доказавшими на практике свою непригодность, — ужесточение процедуры регистрации, использование концепции уставного капитала и т. д., — а новыми, более сложными, но и более эффективными — мерами по защите прав кредиторов и акционеров, ответственности руководителей, прозрачности деятельности с использованием современных информационных технологий.

Право собственности на землю

Право собственности на землю является важнейшим и неотъемлемым элементом защиты всей системы отношений собственности. Предстоит утвердить законодательные основы права частной собственности в сфере земли и иной недвижимости, законодательно закрепить принципы функционирования недвижимости в рыночном обороте.

Основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут следующие:

— развитие нормативно-правовой базы рынка путем принятия, введения в действие и практической реализации актов: главы 17 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», Федеральных законов «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», а также необходимых для принятия законов «Об управлении государственной и муниципальной недвижимостью», «О государственных и муниципальных землях», «О кадастровом уч╦те недвижимости», «О землеустройстве», «О правовом зонировании» и др.;

— развитие государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в направлении защиты прав добросовестного правоприобретателя, создания гарантийных фондов для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб;

— создание системы кадастрового уч╦та единых объектов недвижимости;

— применение правового зонирования, при котором права и обязанности владельцев недвижимости по использованию и строительному изменению недвижимости вводятся правовыми актами на уровне муниципальных образований;

— формирование системы оценки недвижимого имущества для различных целей;

— обеспечение конкурсной продажи государственной и муниципальной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;

— разработка механизма налогообложения недвижимости на основе её рыночной стоимости, изменение действующего законодательства для снижения затрат при снижении сделок с недвижимостью;

— усиление государственного контроля над соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка; повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости и роли саморегулируемых общественных организаций — участников рынка в разработке требований к лицензированию, обеспечивающих высокий уровень квалификации, и в контроле за соблюдением этих требований;

— введение административной, финансовой и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости.

Принципиальным моментом при формировании рынка недвижимости должно стать завершение приватизации объектов недвижимости пут╦м передачи в собственность предприятий и домовладельцев земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, то есть формирование единых объектов недвижимости с реальными правами собственности. Право собственности даст возможность собственнику эффективно распоряжаться недвижимостью, а практическая реализация принципа «предприятие — единый имущественный комплекс», в который входит и земельный участок, обеспечит предприятиям реальную полноту хозяйственной свободы.

Задаче повышения эффективности использования недвижимости будет подчинено разграничение собственности на землю: к собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть отнесены участки, необходимые для выполнения государственных функций, а к собственности муниципальных образований — все участки в пределах границ муниципального образования, не отнес╦нные к государственной собственности и не находящиеся в собственности иных лиц.

Защита прав на интеллектуальную собственность

Защита прав на интеллектуальную собственность (литературные, художественные и научные произведения; исполнительская деятельность артистов, звукозаписи, радио- и телепередач; изобретений во всех видах человеческой деятельности; научных открытий; промышленных образцов; товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований и коммерческих обозначений) имеет принципиальное значение как для инновационного процесса в реальном секторе, так и для становления принципа абсолютной защиты права собственности в целом.

Право интеллектуальной собственности, как в отношении промышленной собственности, так и авторских прав, должно отражать баланс между частным правом творца (изобретателя) на защиту своей интеллектуальной собственности и правом общества на пользование достижениями в любой области искусства и науки. В этой сфере законодательная защита исключительных прав на результат творческой деятельности должна обеспечиваться посредством развития систем патентной охраны (регистрации) изобретений, товарных знаков и промышленных образцов и авторско-правовой защиты.

Принятие цивилизованного федерального законодательства, регламентирующего защиту и оборот прав на результаты интеллектуальной деятельности) должно впервые в практике российского законодательства обеспечить систематизацию и комплексную регламентацию отдельных видов прав, стимулируя развитие творческой деятельности и использование её результатов в практической жизни общества.

После отмены системы авторских свидетельств и принятия системы патентной охраны из сферы государственной защиты и контроля выпали научно-технические изобретения стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных. Возникший правовой «вакуум» наносит прямой ущерб интересам авторов и государства. В этой связи целесообразно принять федеральный закон о секретных изобретениях, разработать систему мер по восстановлению государственного контроля в данной области, определить процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.

Сложившийся подход правоохранительных органов к преступлениям против интеллектуальной собственности как ко второстепенным для общества неприемлем. Особое значение необходимо уделять защите против недобросовестной конкуренции, подделки продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Должны быть приняты поправки в закон «О товарных знаках», вводящие понятие общеизвестного товарного знака. Необходима разработка жесткой системы правоохранительных мер в рамках государственной политики защиты авторских прав, прежде всего на аудио- и видеорынках и в области программных средств.

Переход имущества

Принципиально важным направлением развития институтов собственности в России является укрепление всего комплекса отношений собственности, связанных с переходом имущества. Государство должно усилить свою роль в защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности.

Для этого необходимо предпринять конкретные шаги, направленные на совершенствование механизмов государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определ╦нные законодательством.

Необходимо постоянное совершенствование законодательства и соответствующей инфраструктуры на предмет исключения возможностей мошенничества при переходе имущественных прав, создания надежных и эффективных систем регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав.

Необходимыми условиями создания таких систем являются прозрачность и стандартизация технических процедур, устранение возможностей для коррупции, региональных и национальных рестрикций при осуществлении имущественного оборота. Это объективно приведет к снижению издержек по переходу прав собственности и иных прав, и благоприятно скажется на развитии цивилизованного имущественного оборота, но вместе с тем будет способствовать расширению налоговой базы.

Сделки с недвижимостью составляют значительную часть гражданского оборота и нуждаются в государственном признании и подтверждении прав их участников, что обусловлено особым характером предмета таких сделок. Поэтому обеспечение над╦жности системы регистрации прав на недвижимость и сделок с нею, устранение препятствий для е╦ гражданского оборота, защита прав добросовестных приобретателей должны стать предметом особого внимания государства.

В равной степени это касается установления государством условий перехода прав на ценные бумаги. Имеющиеся нарушения со стороны регистраторов (отсутствие необходимой информации об эмитентах и полной информации в передаточных распоряжениях, нарушение сроков проведения операций в реестре, превышение сумм оплаты услуг, ведение реестра двумя регистраторами) обусловливают необходимость совершенствования этой отрасли.

Совершенствование работы регистраторов в настоящее время необходимо по следующим направлениям:

— устранения зависимости регистраторов от эмитентов или крупных акционеров; ужесточения требований к деятельности регистраторов;

— укрупнения регистраторов; введения ограничений на участие в уставном капитале регистратора для любого акционера и одновременно с ним — запрещения акционерам регистратора владеть пакетом акций эмитента, чей реестр ведет данный регистратор, в размере, превышающем эти ограничения;

— повышение требований к собственному капиталу регистраторов и структуре их баланса с тем, чтобы обеспечить регистратору возможность повысить уровень своей ответственности за ошибки перед третьими лицами и обеспечить регистратору возможность страхования своей финансовой ответственности.

Нарушения со стороны депозитариев (операции по счетам депо клиентов без соответствующих поручений, возможности несанкционированного доступа и утраты баз данных и др.) также требуют совершенствования деятельности по оказанию данного вида услуг. Центральный депозитарий и/ или несколько взаимосвязанных депозитарных структур должны обеспечивать защиту прав инвесторов на ценные бумаги, включая государство как собственника ценных бумаг; уменьшение кредитных рисков при расчетах по ценным бумагам и денежным средствам, что подразумевает поставку против платежа; снижение затрат; ускорение расчетов; широкий круг участников системы; как можно большее число ценных бумаг, по которым могут вестись расчеты; доступ для удаленных пользователей, что подразумевает открытую региональную политику.

Необходимо осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы клиринговой деятельности, упрощение процедур регистрации документов клиринговой организации в регулирующих органах. При разработке документов следует исходить из практики осуществления клиринговой деятельности, принятой на рынке.

Право собственности и общественные интересы

Помимо реализации принципа защиты прав собственности, цивилизованное государство имеет право (признанное, в частности, в Европейской конвенции о правах человека) проводить в жизнь такие законы, которое оно считает необходимым для контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами. Это право должно быть неотъемлемой частью самого института государственного управления. Гарантией от произвола со стороны государства должны быть четкие законодательные нормы, исключающие возможность произвольного и некомпенсируемого изъятия имущества.

Общая неопределенность и непрозрачность политики государства в данной сфере является одним из основных факторов, препятствующих созданию благоприятного инвестиционного имиджа России. В настоящее время необходимы по крайней мере два решения для снятия остроты проблемы: во-первых, краткосрочное — жесткая и обоснованная декларация о намерениях со стороны правительства, во-вторых, правовое — принятие закона «О национализации в РФ» с указанием принципиальных процедур и описанием мер защиты интересов любого собственника, инвестора (процедуры принятия решения, определения размера компенсации и порядка её выплаты).

Государство должно также отказаться от каких-либо прямых или косвенных мер в области деприватизации, кроме законодательно установленных. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению имевших место нарушений законодательства при уже состоявшихся приватизационных сделках: (1) бессрочное применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц; (2) обеспечение абсолютного «принципа неприкосновенности» собственности для лиц, не имеющих отношения к нарушениям, послуживших основанием для постановки вопроса. Необходимо также законодательно закрепить и сократить срок предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в области приватизации, а в случаях, когда такое нарушение произошло по вине государственного чиновника, вообще отказаться от применения последствий недействительности сделки, так как компенсация в результате может причинить государству намного больший ущерб.

Правоприменение (инфорсмент).

К концу 90-х гг. Россия по степени «охвата» законодательством экономической сферы фактически вышла в группу лидеров среди стран с переходной экономикой. Гораздо большееотставание сохраняется по показателю «эффективности» этого законодательства.

В настоящее время ситуация такова, что без радикального изменения ситуации в области правоприменения иные меры защиты прав собственности становятся бессмысленны.

Формирование современных отношений частной собственности требует развития специальной экономической и правовой инфраструктуры, обеспечивающей её эффективное функционирование. Одним из неотъемлемых элементов такой инфраструктуры является система и механизмы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, и специализация деятельности по защите таких прав в судебном порядке, гарантирующая компенсацию причиненного ущерба. Обеспечение контрактных обязательств не менее важно, чем сама защита прав собственности — контрактные обязательства должны быть гарантированно защищены, а участники хозяйственного процесса — уверены в надежности контрактного обязательства. Формирование дисциплины коммерческих обязательств как необходимого условия реализации прав частной собственности представляет собой достаточно сложный процесс, в котором экономические факторы тесно переплетены с социально-психологическими. Важная дисциплинирующая роль будет принадлежать реформированной судебной системе и системе исполнения судебных решений, задачей которых должно стать формирование в деловой среде цивилизованной «культуры контракта».

Для эффективной защиты прав собственности необходимо введение института групповых (коллективных) исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов. Необходимо расширение практики косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом.

Неотъемлемым элементом эффективной системы исполнения законодательства в сфере защиты прав собственности должно быть безоговорочное привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав.

Несмотря на то, что после принятия Закона «Об исполнительном производстве» ситуация с реализацией судебных решений улучшилась, остались нерешенными многие проблемы. Частыми являются нарушения закона об исполнительном производстве, наличие сговора, отсутствие открытого аукциона, занижение цены, неправомерное обращение взыскания не на денежные и иные активы, а только на акции. Это означает, что новый механизм исполнения судебных решений, связанный с ролью судебных приставов, не гарантирует от злоупотреблений. Необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства: как по линии развития норм закона «Об исполнительном производстве», так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон «О судебных приставах»).

Новое исполнительное законодательство, несмотря на наличие ряда позитивных решений, носит переходный характер и должно совершенствоваться по линии предоставления инвесторам дополнительных правовых гарантий. Судебные исполнители не имеют достаточных полномочий и средств для поиска имущества должников, в связи с чем поиск указанного имущества становится заботой истца, который уже понес существенные судебные издержки. Кроме того, существенные проблемы возникают с исполнением решений третейских судов, а также решений международных судов. Необходимо разработать специальные процедуры принудительного исполнения решений третейских судов по спорам между гражданами и организациями.

Успешная борьба со многими правонарушениями возможна только при помощи конкретных мер административной и уголовной ответственности с соответствующими изменениями в Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальном кодексе РСФСР, Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР.

Важнейшими условиями эффективного правоприменения в России должны стать реформирование институтов государственной власти, обеспечение реальной независимости судебных органов от влияния исполнительных властей, решение комплекса задач по укреплению позиций федерального центра по отношению к субъектам федерации, судебная реформа.

Переход к более эффективному функционированию российской экономики предполагает прежде всего более четко выраженную политическую волю к контролю за соблюдением «правил игры» всеми участниками, к общему укреплению рыночной дисциплины. Долгосрочная стратегия должна быть направлена на формирование системы, обеспечивающей условия «самореализации» контрактных обязательств и централизованный государственный инфорсмент прав частной собственности.

Этапы реализации

Необходимо ориентироваться на два стратегических этапа реализации институциональных преобразований в рассматриваемой области. Первый этап должен базироваться на:

— активизации и ужесточении государственного регулирования (централизация регулирующих и контрольных функций, законодательное расширение правомочий регулятивных органов, реформа системы правоприменения);

— доминировании коллективных и публично-правовых форм защиты прав собственности (инвесторов).

Необходимо максимально эффективно использовать существующий инструментарий защиты прав собственников (инвесторов), однако наряду с этим требуется ужесточение контроля и исполнения законодательства. Одновременно должна быть осуществлена систематизация и модификация законодательной базы и методов защиты прав собственности (инвесторов).

Итогом должно стать формирование целостной и гибкой системы контроля и правоприменения, состоящей из следующих компонентов:

— системы регулятивных, правоохранительных и судебных органов с четко описанными правомочиями и обязанностями по осуществлению функций защиты прав собственности (инвесторов), критериями взаимоотношений с участниками имущественного оборота, прозрачной иерархией взаимоотношений между собой;

— детального описания стандартов деятельности, прав и способов защиты собственников (инвесторов), мониторинг и пресечение новых типов правонарушений;

— диверсифицированной системы применяемых санкций, где меры ответственности варьируются от наиболее мягких (административных) до самых жестких (уголовных);

— системы обеспечения информационной прозрачности, которую следует понимать двояко: как часть безусловных и детальных стандартов деятельности участников имущественного оборота и как разъясняющее дополнение к системе санкций.

В институциональном плане начало второго этапа можно связывать с завершением формирования описанной выше системы контроля и созданием эффективной модели правоприменения, однако необходимы следующие модификации:

— постепенная либерализация системы государственного регулирования в пользу саморегулируемых организаций участников имущественного оборота (при сохранении базовых контрольных функций за регулятивными органами — передача саморегулируемым организациям ряда функций по лицензированию, выработке стандартов деятельности, контролю);

— усиление роли негосударственных форм защиты прав собственности и интересов инвесторов (страховые и гарантийные фонды, третейские суды на основе норм корпоративной и профессиональной этики).

Первоочередные меры. Необходимо срочное принятие целого ряда законодательных актов и изменений (поправок) в действующие законодательные акты:

Наименование акта Федеральный закон «О внесении изменений и …	Принятие	год
и дополнений в Федеральный закон "Об акционерных обществах"	3‒4 квартал	2000 г.
и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»	3‒4 квартал	2000 г.
и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"	3‒4 квартал	2000 г.
и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"	3‒4 квартал	2000 г.
и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР"	3‒4 квартал	2000 г.

Наименование акта	Принятие	год
Федеральный закон "Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации на рынке ценных бумаг"	3‒4 квартал	2000 г.
Федеральный закон «Об аффилированных лицах»	3‒4 квартал	2000 г.
Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)"	3‒4 квартал	2000 г.
введение в действие главы 17 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права на землю»	3‒4 квартал	2000 г.
Федеральные законы "О государственных и муниципальных землях", "О землеустройстве", "О земельном кадастре (кадастре недвижимости)"	3‒4 квартал	2000 г.
Федеральный закон «О реорганизации юридических лиц». ("О реорганизации и ликвидации юридических лиц)		2001 г.
Федеральный закон "О внесении изменений в ГК РФ в главу 4 "Юридические лица".		2001 г.
Федеральный закон "О внесении изменений в ГК РФ в главу 7 «Ценные бумаги», а также в иные главы ГК, в части регулирующей обращение ценных бумаг (гл. 9 «Сделки», пар. 3 «Залог», гл. 23, гл. 24 «Перемена лиц в обязательстве», гл. 30 «Купля-продажа», гл. 31 «Мена», гл. 32 «Дарение».		2001 г.
Федеральные законы, регламентирующие защиту прав на результаты интеллектуальной деятельности и их оборот)		2001 г.

Выравнивание условий конкуренции

Анализ ситуации

Неравные условия конкуренции справедливо рассматриваются как одно из фундаментальных препятствий экономического роста в России, в качестве причины низкого относительного уровня производительности используемых ресурсов. Неравные условия конкуренции существенно искажают стимулы хозяйствующих субъектов. В конечном счете — это вызов России как единой экономической системе.

В России созданы предпосылки для проведения всеобъемлющей, последовательной и действенной политики по поддержке и развитию конкуренции. Однако создание предпосылок ещё далеко не означает формирования среды, в которой могла бы осуществляться равная и добросовестная конкуренция, приводящая к росту конкурентоспособности российских товаропроизводителей на мировых рынках. Текущая ситуация характеризуется широким распространением в российской деловой практике и действиях властей различного уровня нарушений антимонопольного законодательства. Это свидетельствует о значительных резервах по повышению эффективности его применения, которая выражается прежде всего в более последовательном обеспечении их соблюдения хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, очевидны пробелы в самом законодательстве, а также противоречия между положениями конкурентного законодательства и отраслевых нормативных актов.

К основным проблемам и угрозам, требующим принятия решений в целях кардинального исправления ситуации, относятся следующие.

1. Формирование институциональной среды посредством принятия законов, указов, постановлений осуществляется вопреки основополагающим принципам конкурентной политики в широком смысле слова. Федеральные органы власти допускают принятие нормативных правовых актов, препятствующих развитию добросовестной, равной конкуренции. Нормативные правовые акты ограничивают выбор, искажают стимулы хозяйствующих субъектов, обуславливая неэффективность использования ресурсов. Тем самым создается угроза прогрессирующих стагнации и отставания не только от развитых стран, но также и от целого ряда стран с развивающейся рыночной экономикой. В то же время такая практика законотворчества подрывает сами основы социального контракта, поскольку возникающий порядок противоречит интересам основной массы налогоплательщиков.

2. Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность предприятий. Вместе с тем практика антимонопольных органов показывает, что акты и действия органов власти, направленные на ограничение конкуренции, а также соглашения органов власти, ограничивающие конкуренцию, продолжают оставаться одной из наиболее распространенных форм монополистической деятельности, ограничивающей конкуренцию и ущемляющей права и интересы коммерческих организаций и граждан наряду со структурными барьерами, препятствующими экономическому росту в долгосрочной перспективе.

3. Информационная недостаточность в виде отсутствия базы данных по предприятиям серьезно затрудняет работу антимонопольных органов по контролю над экономической концентрацией. После кризиса 1998 г. значительно усилились процессы, связанные с перераспределением сфер влияния на товарных рынках между группами хозяйствующих субъектов, выражающиеся в приобретении контроля одних хозяйствующими субъектами над другими. В связи с этим значительно обостряется проблема выявления группы лиц, которые, в соответствии с российским законодательством, рассматриваются как один хозяйствующих субъект. Однако, несмотря на существенное увеличение масштабов работы по контролю над экономической концентрацией (в соответствии со ст.17 и 18 закона «О конкуренции»), значительной проблемой оказывается использование оффшорных, подставных фирм для слияний, присоединений, приобретения контроля.

Основная часть дел возбуждается в отношении учредителей коммерческих организаций, а также физических лиц, несвоевременно подавших или не подавших уведомления о создании коммерческой организации либо о вхождении в состав органов управления двух и более хозяйствующих субъектов. Обеспечение соблюдения существующей процедуры без проведения детального анализа не гарантирует от приобретения контроля над предприятиями группой лиц через подставные фирмы. Систематическое использование подставных лиц позволяет избегать антимонопольного контроля ввиду высоких издержек его осуществления.

4. Даже в условиях значительного прогресса в сфере регулирования естественных монополий на транспорте и в связи остаются нерешенными вопросы, связанные с эффективным ценовым регулированием услуг естественных монополистов, ликвидацией перекрестного субсидирования, безальтернативностью условий договора с поставщиками услуг, дискриминирующими, а также неблагоприятными для всех категорий потребителей условиями договоров, недостаточным развитием состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии.

Одна из важнейших проблем — существование крупных вертикально интегрированных компаний с естественно монопольным компонентом. Это значительно затрудняет процесс государственного регулирования в силу высокой сложности регулируемого объекта и является объективной основой реструктуризации компаний, содержащих естественно монопольный компонент.

4. Самые разнообразные формы принимает злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарном рынке. В их числе: навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора; нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования; установление монопольно высоких (низких) цен; изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита либо повышения цен, препятствование доступу на рынок. Злоупотребления доминирующим положением, направленное на ущемление интересов потребителей, получило практически повсеместное распространение. В то же время деятельность антимонопольных органов в лучшем случае пресекает, а не предупреждает уже свершившиеся нарушения. Основной причиной, позволяющей использовать доминирующее положение, является наличие барьеров входа на рынок;

5. Во второй половине 90-х годов не наблюдалось активного применения одной из ключевых антимонопольных норм, запрещающих соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию. Количество дел, возбужденных и тем более доведенных до своего логического завершения, крайне мало. Это обусловлено как сложностями формирования доказательной базы, так и недостаточностью ресурсов.

6. Неравенство условий конкуренции, а также барьеры входа проявляются и в сферах, где государство является и останется в будущем одним из игроков. Речь идет о закупках для государственных нужд. Обеспечение режима конкуренции при организации закупок для государственных нужд должно быть устроено таким образом, чтобы минимизировать стимулы хозяйствующих субъектов тратить средства на получение фактических конкурентных преимуществ по отношению к другим, не связанным с удовлетворением государственных запросов.

Результатом неравных условий конкуренции, создания барьеров входа в сферу торгов за государственный заказ является одним из источников завышенных расходов государственного бюджета и низкого качества поставляемых товаров и услуг.

7. В условиях недостаточно развитой институциональной инфраструктуры товарных рынков значительные масштабы приобретает недобросовестная конкуренция, а именно: обман потребителей, дискредитация конкурента, несанкционированное использование чужой интеллектуальной собственности при продаже товаров. Наиболее тяжелая ситуация складывается в сфере использования авторского права, товарных знаков, а также фирменных наименований ввиду неэффективного применения существующего законодательства. Незащищенность прав интеллектуальной собственности — одно из важнейших препятствий для прямых иностранных инвестиций в России, а также причина слабости стимулов российских производителей по поддержанию качества и защите от подделок своей продукции.

8. Несмотря на значительное расширение круга задач, решаемых антимонопольными органами, их численность за последние пять лет сократилась почти в два раза, что при прочих равных условиях оказывает негативное влияние на качество антимонопольной политики как в целом по стране, так и на региональном уровне. Уровень технического и программного оснащения антимонопольных органов, особенно территориальных управлений, недостаточен для обеспечения эффективной работы антимонопольных органов и не позволяют в полной мере реализовывать полномочия, зафиксированные в законе.

Цели конкурентной политики и меры их реализации

Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

Формирование конкурентной среды, включающей совокупность достаточно простых, понятных и действенных правил, должно привести к корректировке поведения предприятий. Оно станет в большей степени ориентированным на прибыль и в меньшей степени рентоориентированным. Появление стимулов к поиску и внедрению более совершенных технологий производства товаров и услуг, разработке новых товаров и услуг будет способствовать выходу российских производителей на новые и возврату на утраченные рынки товаров и ресурсов.

Расширение внутреннего рынка — средство обеспечения национальной и экономической безопасности страны в долгосрочной перспективе, уменьшение подверженности производства и состояния производственной базы неблагоприятным решениям правительств других государств.

Исходя из определения цели конкурентной политики основной задачей является выполнение комплекса мер по развитию конкуренции, предупреждению и пресечению злоупотреблений доминирующим положением на товарных и финансовых рынках, предпринимательской деятельности, государственного регулирования естественных монополий

Достижение цели антимонопольной политики предполагает выполнение набора действий в краткосрочной и более отдаленной перспективе.

1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации посредством пресечения и недопущения его фрагментации путем установления административных барьеров (запреты и ограничения как на вывоз, так и на ввоз товаров, избыточное лицензирование и т. п.)

2. Обеспечение «прозрачности» процессов, связанных с созданием, слиянием и присоединением коммерческих организаций, приобретением крупных пакетов акций, основных производственных средств и нематериальных активов, а также прав, которые дают возможность определять условия деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке посредством корректировки и более последовательного применения законодательства, регламентирующего данные процессы. Это — неотъемлемое условие эффективной системы спецификации и защиты прав собственности, в рамках которой определяются не только объект права, набор правомочий, включая способ их передачи, но также субъект данного права (фактический или потенциальный обладатель) и способ защиты данного права. Выполнение поставленной задачи требует законодательного ограничения приобретения прав собственности «безымянными» покупателями с использованием подставных лиц (юридических, в частности оффшорных компаний, или физических). Кроме того, должно быть повышено качество применения существующих норм, относящихся к регламентации процессов экономической концентрации. В частности, статья 19 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» должна применяться не только в качестве санкции, то есть пресечения нарушения, но и в качестве средства предотвращения нарушений — посредством выставления поведенческих условий слияний, присоединений, приобретения контроля, отделения части бизнеса.

3. Создание эффективной системы контроля и регулирования естественных монополий, а также реструктуризация компаний, в состав которых входят подразделения, работающие в условиях естественных монополий. Для этого необходимо принятие нормативных актов, позволяющих более четко определять субъектов естественных монополий, а также применять известные в мировой практике методы регулирования, принесшие положительные результаты. Для решения данной задачи требуется:

— развитие контрактных отношений, а также разработка альтернативных вариантов договоров в целях ограничения возможностей злоупотреблений доминирующим положением, в частности, навязывания дискриминирующих условий предоставления услуг;

— совершенствование механизма ценового регулирования с учетом сравнительных преимуществ различных схем регулирования;

— отделение в бухгалтерском учете и статистической отчетности естественно монопольной деятельности от остальных видов;

— решение вопроса об организационном разделении естественно монопольной (как правило, инфраструктурной) составляющей и остальных видов деятельности.

4. Формирование конкурентной среды посредством сочетания инструментов долгосрочной и краткосрочной политики. В частности, речь идет о снижении барьеров входа на товарные рынки (в том числе административных и структурных) в долгосрочной перспективе (на период до 2010 года) и обеспечении более эффективного контроля над поведением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, посредством мониторинга процесса ценообразования и изъятия доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства. С этой целью должна быть существенно усовершенствована доказательная база, на которой основываются в своих решениях о выдаче предписаний, наложении взысканий или обращениях в суд антимонопольные органы. Особенно важной является экономическая часть доказательной базы, разработка которой представляется наиболее сложной и вместе с тем существенной для эффективного применения законодательных норм.

Если снижение структурных барьеров может быть отнесено к перспективным задачам (до 2010 года), то формирование системы выявления монопольно высоких (низких) цен в целом должно быть завершено в течение 2000‒2002 гг.

В целях ограничения возможностей злоупотребления доминирующим положением, а также антиконкурентных сговоров целесообразно развитие организованных рынков в форме бирж, что позволит облегчить контроль поведения основных игроков на рынке. Биржевой механизм (распространяющийся на биржевой товар) в виде соответствующих процедур и правил должен обеспечивать формирование такой цены, которая давала бы возможность блокировать ценообразование во внебиржевой торговле, позволяющее извлекать монопольную прибыль.

5. Создание эффективных правовых механизмов, обеспечивающих соблюдение запрета на занятие предпринимательской деятельностью представителями органов власти. Неравенство конкуренции, являясь важнейшим препятствием роста экономической эффективности, одновременно оказывается следствием различий в возможностях хозяйствующих субъектов использовать властные ресурсы. Предпринимательская деятельность представителей органов власти дает такие преимущества. Оно может быть как прямым, так и опосредованным. В частности, в современных условиях чрезвычайно распространенной является практика использования государственных и муниципальных унитарных предприятий как инструментов совмещения органами власти хозяйственных и властных полномочий. Такая практика должна быть прекращена в возможно более короткие сроки на основе более эффективного применения существующих законов.

6. Активизация работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках не только на уровне центрального аппарата МАП РФ, но и его территориальных управлений. Особое внимание при этом предполагается уделять нарушениям прав интеллектуальной собственности. С этой целью должна быть также разработана методическая база оценки объектов интеллектуальной собственности для более эффективного применения судебных процедур, а также обеспечение эффективной координации правоохранительных органов с целью пресечения нарушений прав интеллектуальной собственности.

7. Безотлагательное решение вопроса об упорядочении оказания государственной помощи в части формирования нормативной базы и обеспечения её эффективного применения. Избирательная поддержка государственными органами отдельных предпринимателей на основе критериев, противоречащих принципам конкурентной политики, является средством создания неравных условий конкуренции и ведет к таким же негативным последствиям, как и другие виды административных барьеров

8. Создание условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств (доступность источников финансирования).

В связи с этим в соответствии с законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» в целях обеспечения благоприятных условий для развития малого предпринимательства будет реализовываться «Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000‒2001 годы».

Мероприятия Программы будут направлены на нормативное обеспечение малого предпринимательства, реализацию приоритетных направлений развития малого предпринимательства и информационных систем, научно-методического, кадровое обеспечение малого предпринимательства, взаимодействие со средствами массовой информации и пропаганду предпринимательства.

9. Организация антимонопольного контроля на финансовом рынке. В 1999 г был принят Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Однако, принятие Закона пока не решило проблем, связанных с обеспечением эффективного антимонопольного контроля и создания условий для развития конкуренции в данной сфере ввиду отсутствия серьезного методического сопровождения, требующегося для применения данного закона. Это создает трудности для формирования взвешенной антимонопольной политики на рынке финансовых услуг. Необходимо разработать процедуры определения продуктовых и географических границ рынка, доминирующего положения финансовых организаций, системы и порядка применения санкций к нарушителям. Повышение качества и объёмов предоставляемых финансовых услуг как результат эффективной антимонопольной политики будет важнейшим фактором привлечения средств населения для финансирования инвестиционных проектов.

10. Организация систематического наблюдения за основными товарными рынками федерального и регионального уровня. С этой целью необходимо совершенствовать взаимодействие с органами государственной статистики, а также разрабатывать ведомственную статистику, отвечающую запросам и соответствующую специфике задач, поставленных перед антимонопольным органом.

11. Рационализация подхода в оценке деятельности государственных органов, отвечающих за обеспечения порядка товарных и финансовых рынках и преодоление в связи с этим бухгалтерского подхода, предполагающего только учёт прямых затрат и отдачи. С этой целью важно обеспечить укрепление антимонопольных органов как организации, обеспечивающей и участвующей в совершенствовании правил игры на товарных и финансовых рынках и тем самым создающей значительные позитивные побочные эффекты.

12. Развитие эффективной координации действий антимонопольных органов с другими органами законодательной (Государственная Дума, законодательные органы власти субъектов федерации, представительные органы местного самоуправления), судебной (Конституционный, Верховный, Арбитражный суды) и исполнительной (Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство экономики, Министерство торговли, Роспатент и др.), а также с общественными организациями потребителей (Конфоп) и предпринимателей (ассоциации, союзы).

Развитие нормативно-правовой базы

Реализация перечисленных мер требует совершенствования нормативно-правовой базы, которое может рассматриваться в качестве первоочередных мер исполнительной и законодательной властей. В этой связи предлагается осуществить следующие меры по совершенствованию федерального законодательства:

— законодательно закрепить обязательность конкурсного размещения государственных заказов и прозрачность процедур проведения конкурсов и торгов, а также предусмотреть контроль за их проведением;

— законодательно запретить совмещение властных и хозяйственных функций в деятельности государственных органов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, включая естественные монополии. Необходимо законодательно исключить возможность наделять определенные организации, причем не только государственные, эксклюзивными коммерческими полномочиями;

— определить процедуры привлечения коммерческих организаций для проведения экспертиз и иных работ, вмененных в обязанность тех или иных государственных органов, включая возможность ликвидации этих органов и передачи их функций коммерческим организациям.

Главным методом выравнивания условий конкуренции при сформированной законодательной базе является ужесточение финансовой и налоговой дисциплины, исполнения контрактов с тем, чтобы ускорить реструктуризацию предприятий и ликвидацию нерыночного сектора в экономике. Отсюда и направленность требуемых мер:

— обеспечить улучшение налогового администрирования в целях принуждения к неукоснительному соблюдению налоговых обязательств при равном отношении ко всем налогоплательщикам. Отказаться от индивидуальных соглашений с крупными компаниями по уплате налогов, от практики взаимозачетов;

— последовательно исключить субсидирование через цены и тарифы (в первую очередь, на продукцию естественных монополий), сокращать перекрестное субсидирование;

— посредством федерального законодательства ограничить количество оснований (короткий исчерпывающий список) для отказа в доступе к услугам естественных монополий (например, к трубопроводам). В случае принципиальной ограниченности ресурса право потребления должно разыгрываться на аукционе;

— обязать естественные монополии с государственным участием ужесточить требования к их потребителям с целью обеспечить полную оплату их продукции и услуг живыми деньгами.

Федеральные законы

1. Новые редакции законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О рекламе»

2. Принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О естественных монополиях“».

3. Принятие новой редакции Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».

4. Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности».

5. Принятие федерального закона «О биржах и биржевой деятельности».

6. Принятие федерального закона «О государственной помощи».

Дерегулирование экономики

Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где её участие абсолютно необходимо.

Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики — ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:

— снижение барьеров входа на рынок;

— устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;

— обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.

Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:

1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц. Действующая процедура регистрации неэффективна. Существует значительное количество органов, в которые необходимо предоставлять, по сути, одну и ту же информацию. Повышенные административные требования к регистрации препятствуют созданию новых юридических лиц. Одновременно затрудняется сбор информации о юридических лицах.

Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе «одного окна» и уведомительного характера. Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.

2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим;

Новая редакция Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.

3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объём и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами федерального правительства;

4. Упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы). Для согласования инвестиционной документации необходимо законодательно ввести процедуру, базирующуюся на принципе «одного окна»: инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, которая подготавливает полный пакет документов по согласованию, занимается перепиской и получением согласований со всеми специализированными согласующими органами. Срок согласования (включая проведения всех необходимых по закону экспертиз) должен ограничиваться шестью месяцами. Законодательно должно быть подтверждено право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок). Введение принципа «одного окна» необходимо также для регистрация сделок с недвижимостью.

Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности требуется принять следующие меры:

1. Значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности.

2. Радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;

3. Упорядочить работу контрольных и регулирующих органов. Необходимо исключить практику дублирования проверок (путем нормативного сокращения уполномоченных органов, процессуального упрощения отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, а также с помощью особых организационных механизмов);

4. Ограничить ведомственное нормотворчество.

Улучшение инвестиционного климата зависит не только федеральных, но и, в немалой степени, региональных органов власти. Действия последних могут свести на нет все предпринимаемые центральными властями усилия. В целях обеспечения согласованности действий федеральных и региональных органов власти необходимо:

1. Разработать закон о возможности снятия с должности по решению федеральных властей избранных руководителей регионов;

2. Усилить ответственность чиновников за нарушение федерального законодательства;

Так, имеет смысл внести соответствующие поправки в АПК и УК РФ, предусматривающие ответственность за издание заведомо противозаконных нормативных актов (вплоть до уголовной за тяжкие нарушения, такие как введение незаконных налогов).

3. Резко сузить практику «согласований» назначений с региональными властями;

4. Подготовить законодательные акты, предоставляющие отдельным органам исполнительной власти полномочия по приостановке решений органов законодательной власти субъектов федерации до их рассмотрения в КС РФ на предмет соответствия Конституции.

Для институционального (административного) обеспечения программы дерегулирования предлагается:

1. Формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне (Правительственная комиссия по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства под руководством премьер-министра или вице-премьера);

2. Создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в том числе через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;

3. Проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирущих хозяйственную деятельность. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, предоставляющих возможность закрытия бизнеса.

4. Переведение порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона с четким определением прав хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;

5. Максимальное разделение функции регулирующих и надзорных органов. Деятельность, контроль над которой осуществляется соответствующими государственными органами иными средствами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования;

6. Проведение анализа практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующими дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства. Установление в законодательном порядке для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.

Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию нормы, закрепляющей правовой принцип: для государственного органа, организации, должностного лица все, что не предусмотрено законом, запрещено.

Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Создание благоприятной информационной среды является необходимым условием улучшения инвестиционного климата и полноценного функционирования рыночной экономики. Улучшение информационного обеспечения участников хозяйственной деятельности подразумевает:

— увеличение достоверной, оперативной и общедоступной статистической информации о состоянии экономики в целом;

— активизацию работы государственных структур по связям с общественностью для разъяснения своих действий и формирования у потенциальных инвесторов стабильных положительных оценок инвестиционного климата в России;

— повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий;

Для повышения уровня и качества общедоступной статистической информации необходимо:

— интегрировать информационные ресурсы государственных органов;

— создать федеральную информационную сеть и упростить процедуры обмена информацией между различными ведомствами, используя современные информационные технологии. Произвести сравнение форматов данных, предоставляемых экономическими агентами различным контрольным службам. Обязать все органы исполнительной власти оперативно размещать публично доступную информацию в сети Интернет;

— повысить требования к оперативности и согласованности данных, предоставляемых Росстатагентством. Увеличить объём бесплатной информации, размещаемой в сети Интернет;

— наладить специальную информационную деятельность по подготовке субъектов хозяйственной деятельности и органов исполнительной власти к предстоящим переменам, поскольку в противном случае адаптация к новым правовым условиям будет более длительной.

Работа по связям с общественностью подразумевает информирование потенциальных инвесторов относительно имеющихся в стране инвестиционных возможностей путем проведения рекламно-информационных кампаний в СМИ, организации и участия в инвестиционных выставках, презентациях и семинарах, инвестиционных миссий за рубежом. Эти действия помогут создать обратную связь между государством и обществом, повысить уровень доверия к действиям исполнительной власти.

Повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий связано с реформированием системы бухгалтерского учета.

Реформа бухгалтерского учета должна быть направлена на внедрение новых национальных стандартов, отвечающих современным требованиям учета в условиях рыночной экономики и совместимых с международными стандартами.

Необходимо утвердить Концепцию бухгалтерского учета в России. Она должна определять основы построения системы бухгалтерского учета в новой экономической среде, складывающейся в стране, а также задавать ориентиры в деятельности различных органов и организаций, занятых нормативным регулированием бухгалтерского учета.

При разработке стандартов бухгалтерского учета должны быть реализованы такие подходы к составлению бухгалтерской отчетности, которые обеспечат формирование отчетной финансовой информации исходя из приоритета экономического содержания фактов хозяйственной деятельности перед их формой. Это предполагает, что информация финансовой отчетности жестко не привязана к нормам гражданского, налогового и другого законодательства.

Должно быть завершено создание модели взаимодействия системы бухгалтерского учета с системой налогообложения. При этом предполагается, что базой определения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов являются данные, формирующиеся в бухгалтерском учете, а переход из одной системы показателей в другую осуществляется путем минимально необходимых, понятных и относительно легко реализуемых на практике корректировок вне системы бухгалтерского учета.

Для того чтобы стандарты бухгалтерского учета получили признание и к ним возникло доверие со стороны широкого круга пользователей, а также для включения профессионального сообщества в процесс принятия стандартов, целесообразно создать Комитет по стандартам бухгалтерского учета из небольшого числа специалистов, имеющих высокую квалификацию в области бухгалтерского учета и практический опыт работы с Международными стандартами финансовой отчетности. Основной задачей такого Комитета должна стать экспертиза соответствия стандартов бухгалтерского учета условиям рыночной экономики, формирующейся в Российской Федерации, и Международным стандартам финансовой отчетности.

С целью быстрого и наиболее эффективного включения профессионального сообщества в дальнейшую работу по реформированию бухгалтерского учета необходимо поддерживать становление и развитие независимого профессионального объединения — Института профессиональных бухгалтеров России. Вместе с тем нужно иметь в виду, что в дальнейшем, по мере усиления позиций профессионального сообщества, следует перейти к реализации идеи множественности профессиональных объединений.

Переход к международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без постоянного и активного сотрудничества с международными организациями. Необходимо наладить постоянную систематическую работу со следующими международными организациями: Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности; Международной Федерацией бухгалтеров; Секцией по бухгалтерскому учету Комитета ООН по торговле и развитию; Организацией экономического сотрудничества и развития. Контакты с международными организациями должны осуществляться как на государственном уровне, так и на уровне общественных профессиональных организаций бухгалтеров и аудиторов.

Международную помощь в реформировании российской системы бухгалтерского учета должна координировать межведомственная комиссия по бухгалтерскому учету. Ключевую роль в повышении эффективности данной работы должен выполнять Международный центр по реформе бухгалтерского учета.

Переход на новые стандарты бухучета потребует значительных капитальных вложений в переобучение специалистов и переоснащение их деятельности. Согласно экспертным оценкам, общая потребность в подготовке и переподготовке бухгалтерских кадров составляет около 3 млн чел.

Потребуется ужесточить государственный контроль над процессом раскрытия информации, которую предприятия обязаны предоставлять в соответствии с действующим законодательством. Одновременно необходимо осуществить комплекс мер по повышению эффективности негосударственной проверки подлинности раскрываемой информации. В этой связи требуется ужесточение контроля за деятельностью аудиторов.

Для стимулирования перехода предприятий на новые стандарты отчетности необходимо разработать критерии, связывающие уровень и объём государственного финансирования предприятий с уровнем и качеством раскрываемой информации.

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ И ИНСТИТУТОВ

Реформирование банковской системы

Состояние российской банковской системы

Восстановление банковской системы после финансового кризиса 1998 г. идет крайне медленно, что может значительно осложнить рост экономики в ближайшие годы. Одной из главных причин этого является отсутствие последовательной политики реструктуризации и финансового оздоровления банковского сектора, создания стабильных банков с достаточным уровнем капитализации, способных финансировать производство, крупные инвестиционные проекты, привлекать значительный объём сбережений населения. Реформирование банковской системы предполагает укрепление банковского надзора, коренное улучшение механизмов предоставления и отзыва лицензий.

Низкие темпы восстановления банковской системы находят отражение в динамике основных показателей её деятельности. Суммарный объём банковских активов в России по отношению к ВВП не превышает 35 %, в то время как в странах Восточной Европы этот показатель находится на уровне 40‒50 %, а в США — 280 %.

За время, прошедшее после финансового кризиса 1998 года, прекратили деятельность большинство крупных многопрофильных банков, снизился объём вкладов в коммерческих банках (кроме Сбербанка России), сократилось число и масштабы операций малых и средних банков, упала доходность банковских операций, деятельность банков на финансовых рынках потеряла прежнее значение и привлекательность. Государство не смогло завершить необходимые действия по ликвидации неплатежеспособных кредитных организаций. В результате продолжают юридически существовать десятки банков с недостаточным и даже отрицательным капиталом, что наносит ущерб всей экономике. Процедуры банкротства крупных банков не обеспечивают интересы их кредиторов и сопряжены с рядом громких скандалов по поводу перераспределения лучших активов в пользу «избранных». Судебная система оказалась не в состоянии предотвратить эту практику.

Кредитные организации перестали играть заметную роль в функционировании финансово-промышленных групп. Многие банки, входящие в состав ФПГ, превратились в своеобразные финансовые управления, подчиненные руководству соответствующих холдингов. Во многих случаях руководители ФПГ «жертвовали» своими банками для сохранения иных финансовых и промышленных структур холдингов. Лучшие активы обанкротившихся банков из состава ФПГ были переведены в «банки-дублеры» в ущерб интересам неаффилированных кредиторов и акционеров банков. В результате банки ФПГ, сохранившиеся в составе групп, потеряли динамику развития и перспективы привлечения внешних по отношению к ФПГ финансовых ресурсов.

Кризис 1998 г. и последующие события наглядно показали, что российские банки не в состоянии выполнять традиционные банковские функции — кредитовать предприятия и население, аккумулировать национальные сбережения и трансформировать их в инвестиции.

В случае, если не будет предпринято решительных мер по банковской реформе и реструктуризации, банковская система России останется малопривлекательной отраслью для инвестирования. Банки будут испытывать дефицит капитала и привлеченных средств и не смогут обеспечить экономику необходимыми ей для нормального роста ресурсами. Поэтому участники экономической деятельности, расширяя свой бизнес, будут предъявлять спрос на банковские услуги иностранных банков, находящихся вне территории России. Это будет касаться привлечения ресурсов от иностранных банков, размещения свободных средств за границей (как легально, так и нелегально), а также получения комиссионных от банковских услуг «через границу». Это особенно вероятно ввиду стремительного развития современных электронных банковских технологий. Сохранение «на плаву» платежеспособных банков и их поддержка за счет средств бюджета и кредитов Банка России позволит им продолжать привлекать финансовые ресурсы физических лиц и российских компаний, наращивая потенциальные убытки. Банкротство одного из таких банков при отсутствии системы гарантирования банковских вкладов населения может привести к новой волне паники среди вкладчиков и массовому изъятию сбережений из банковской системы. В результате роль российской банковской системы сведется к расчетно-кассовому обслуживанию в постоянно сужающейся сфере применения национальной валюты. Через 5‒7 лет работы в этом режиме российская национальная банковская системе потеряет шансы на возрождение, а государство в существенной мере утратит рычаги влияния на национальную кредитно-денежную и финансовую сферу.

Принципиальное изменение ситуации в банковском секторе требует целенаправленных, настойчивых и выверенных действий государства. Необходимым условием и предпосылкой развития банковской системы России является принятие в рамках данной Программы общеэкономических и структурных мер, которые будут стимулировать экономический рост в стране и увеличат спрос на банковские услуги со стороны участников экономической деятельности.

Цели и задачи модернизации банковской системы

Основная цель модернизации российской банковской системы — обеспечить в течение ближайших 5‒7 лет опережающие темпы е╦ устойчивого развития (по сравнению с темпами роста других отраслей экономики). Это даст возможность банковской системе сформироваться и укрепиться, наверстать то отставание в предоставлении необходимых экономике банковских услуг, которое было накоплено за последние несколько лет, и создаст дополнительные стимулы для укрепления тенденций экономического роста.

Предпосылки улучшения ситуации в российской банковской системе имеются и включают в себя: достаточно развитую законодательную базу банковской деятельности, намечающийся рост экономической активности, накопленный опыт как коммерческой деятельности, так и государственного управления в кризисных ситуациях. Необходимо подчеркнуть, что значительное число российских средних и малых банков, преодолев последствия финансового кризиса, расширяют спектр и качество предлагаемых клиентам банковских услуг, в том числе кредитных. Появились реальные признаки заинтересованности иностранных банков в проведении розничных операций на российском рынке. Однако, развитие российской банковской системы в значительной мере сдерживается в результате низкой инвестиционной привлекательности банковского бизнеса и слабости, непоследовательности банковского регулирования и надзора.

Повышение привлекательности банковского сектора как объекта инвестирования требует решения следующих задач:

(1) расширение спроса на традиционные банковские услуги и кредитные ресурсы за счет совершенствования управления рисками в банках и законодательного закрепления ответственности заемщиков;

(2) обеспечение правовой и судебной защиты требований банков к заемщикам, предоставление банкам права на формирование резервов на потери из прибыли до налогообложения в целях снижения рисков активных банковских операций, стимулирования кредитования и сокращения издержек на поддержание банками собственных систем контроля и безопасности;

(3) изменение системы налогообложения банковских операций с тем, чтобы она способствовала полному декларированию доходов банками и капитализации ими прибыли, снижению издержек банковской деятельности и повышению её доходности;

(4) укрупнение размеров российских банков и их кредитных возможностей путем повышения лимита уставного капитала, разработки процедур слияний и поглощений, в том числе с участием иностранных банков;

(5) формирование современной платежной системы, позволяющей осуществлять платежи в экономике в режиме реального времени при активном участии Центрального Банка России;

(6) разработка и выпуск новых надежных финансовых инструментов с ограниченным уровнем доходности.

Другим необходимым условием является создание таких экономических стимулов и нормативных ограничений для банковской деятельности, которые сделают неэффективным или невозможным проведение банками несвойственных им «сомнительных» операций, предотвратят недобросовестное поведение. Для этого в законодательную базу банковской деятельности необходимо внести изменения и существенно укрепить банковский надзор. Восстановление доверия вкладчиков и клиентов к банкам будет служить оценкой эффективности предпринимаемых Правительством мер и одновременно дает импульс укреплению и развитию самой банковской системы.

Укрепление банковского регулирования и надзора в первую очередь должно обеспечить:

— завершение процесса ликвидации банков-банкротов, существенно дезорганизовавших функционирование банковской системы во время кризиса и продолжающих тормозить её развитие;

— создание механизмов, принуждающих акционеров банков оказывать им поддержку в кризисных ситуациях, что должно способствовать быстрому восстановлению работоспособности банков;

— создание необходимых условий для восстановления доверия к банковской системе, включая формирование системы гарантирования банковских вкладов и расширение участия иностранных банков в обслуживании предприятий и населения.

Практические мероприятия

Меры, которые необходимо предпринять, должны быть прямо направлены на:

— усиление конкуренции на рынке банковских услуг,

— вовлечение банковской системы в кредитование здоровой части экономики,

— укрепление ресурсной базы банков,

— увеличение капитала банковской системы,

— улучшение качества управления банками,

— снижение издержек банковской деятельности.

Модернизация банковской системы будет осуществляться в два этапа.

Задача первого этапа (2000 год) — задать правильный вектор развития банковской системы, принять основные изменения в нормативно-правовой базе, которая позволит улучшить инвестиционный климат в самой банковской индустрии, укрепить банковский надзор.

На этом этапе должна быть завершена ликвидация нежизнеспособных организаций, а также начато осуществление специальных проектов и программ по развитию банковского сектора. Государство должно своими активными действиями показать клиентам банковского сектора, частным вкладчикам и инвесторам серьезность своих намерений и переломить отрицательное отношение к банковской системе.

Должен быть запущен ряд серьезных инфраструктурных программ в банковском и финансовом секторе, в том числе с государственным участием, ускоряющих позитивное развитие банковской системы. При этом основной экономический эффект от внедрения этих программ ожидается на втором этапе модернизации банковской системы.

Задача второго этапа (2001‒2005) — закрепить позитивные изменения, достигнутые на первом этапе, завершить проведение необходимых инфраструктурных изменений в банковском секторе, внедрение новой системы налогообложения банковской деятельности, перевод банковской системы на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности.

Все предпринимаемые на первом этапе меры разделены на три группы: нормотворческие, оперативные, проектные.

К нормотворческим мерам относится внесение следующих изменений:

(1) в законодательство о налогообложении кредитных организаций, которые:

— устанавливают ставку налога на прибыль кредитных организаций на общем для всех предприятий и организаций уровне;

— изменяют порядок определения налогооблагаемой базы кредитных организаций таким образом, чтобы сделать возможным применение принципа начислений при расчете доходов и расходов банков и полный перевод российской банковской системы на международные стандарты учета и отчетности;

— расширяют состав затрат, снижающих налогооблагаемую базу кредитных организаций при расчете налога на прибыль, в том числе на часть расходов по созданию банковской инфраструктуры, на сумму положительной переоценки валютной составляющей уставного капитала, на сумму резервов, создаваемых банками под возможные потери по ссудам и другие.

(2) изменений в общегражданское законодательство, которые:

— создают базу для предоставления синдицированных банковских кредитов;

— исключают возможность досрочного изъятия вклада из банка иначе, как при наличии прямого указания на эту возможность в договоре банковского вклада;

— устраняют жесткую привязку объёма выпускаемых банками облигаций к капиталу;

— закрепляют понятие электронного документа и вводят понятные и эффективные правила, позволяющие развивать электронную коммерцию.

(3) изменения в законодательстве о банках и банковской деятельности должны:

— устранить возможность установления предельной доли иностранного капитала в капитале российской банковской системы;

— отменить требование к нерезидентам о получении разрешения Банка России на приобретение акций кредитных организаций (например, в пределах до 5 % уставного капитала);

— дать Банку России, как надзорному органу, возможность в одностороннем порядке по итогам проверки финансового состояния проблемного банка уменьшать его капитал, используемый для расчета нормативов банковской деятельности, до реального;

— предусмотреть возможность предоставления всех испрашиваемых лицензий вновь создаваемому банку сразу после его регистрации, если размер уставного капитала такого банка превышает 100 миллионов долларов США;

— обязать регулирующие органы в сжатые сроки ввести для банков правила бухгалтерского учета, соответствующие международным стандартам в области учета и отчетности;

— ввести специальный порядок отчетности и надзора за деятельностью банковских групп и холдингов, имеющих в своем составе кредитные организации;

— поставить кредитные требования банков в один ряд с требованиями иных кредиторов к предприятиям-банкротам;

— упростить порядок обращения взыскания на заложенное имущество, в том числе на недвижимость.

(4) в законодательство о Центральном банке Российской Федерации, которые предписывают Банку России необходимость выйти в конкретные сроки из капитала финансово-устойчивых универсальных банков, включая зарубежные дочерние банки.

К «оперативным» относятся следующие меры.

Уточнение Банком России классификации банков по основным группам финансовой устойчивости и проблемности, включая проведение инспекционных проверок на достоверность предоставляемой отчетности и вычисление реальных показателей достаточности капитала, состояния ликвидности и качества активов банков, а также оценка динамики развития этих банков за последние 2 года. Проведение углубл╦нных инспекционных проверок в 100 крупнейших банках по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных нормативов;

Ликвидация в оговоренные нормативами сроки всех кредитных организаций, находящихся в тяжелом финансовом положении, не имеющих перспектив восстановления нормальной банковской деятельности, не справившихся с последствиями финансового кризиса, предоставляющих ложную отчетность о своем финансовом положении;

Сокращение круга операций, которые кредитные организации могут осуществлять на основе полученных ими лицензий. Основанием для подобной процедуры может быть недостаточный размер кредитной организации, обладание капиталом меньшим, чем предписано требованиями к уставному капиталу банка при его создании, специализация банков на предоставлении клиентам ограниченного спектра банковских услуг и невозможность проводить все виды банковских операций. Разработка и внедрение в практику процедур принудительного присоединения таких кредитных организаций к более крупным;

Резкое (в двадцать-тридцать раз) сокращение количества банков с генеральными валютными лицензиями, создающих условия для оттока капитала и нелегальных операций с оффшорами;

Изучение практики работы арбитражных судов (особенно — в г. Москве) по осуществлению процедур банкротства кредитных организаций, выявление недостатков и проблем в этой работе и выработка рекомендаций по укреплению кадрового состава судей;

Скорейшее рассмотрение всех «застрявших» в Банке России обращений кредитных организаций на увеличение их уставных капиталов, налаживание оперативного и эффективного порядка рассмотрения таких документов, завершение рассмотрения Банком России всех обращений акционеров и кредиторов проблемных банков о принятии или отклонении программ их санирования;

Введение правила обязательного публичного раскрытия банками балансовой информации и части передаваемой в Банк России отч╦тности в сети Интернет; Банк России должен расширить перечень публикуемой статистической информации о состоянии кредитных организаций;

Изменение организационной структуры банковского надзора в Банке России, предусматривающее: отказ от организации надзора по территориальному принципу, централизацию надзора за 100 крупнейшими банками в рамках центрального аппарата (восстановление ОПЕРУ-2) и создание межрегиональных структур Банка России для осуществления функций надзора.

К «проектным» относятся следующие меры:

(1) Внедрение системы гарантирования банковских вкладов (на первом этапе модернизации — добровольной, в последующем -добровольно-обязательной). Эта система предполагает формирование под доверительным управлением Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) специального фонда гарантирования вкладов и возложение на АРКО обязанностей по управлению всей системой гарантирования вкладов. Первоначально в данную систему будут включаться финансово-стабильные банки на добровольной основе. Участие в системе гарантирования вкладов будет рассматриваться этими банками как конкурентное преимущество при привлечении ресурсов частных вкладчиков. Первоначальный взнос в централизованный фонд гарантирования вкладов может быть внесен Правительством Российской Федерации в форме долгосрочных государственных ценных бумаг стоимостью 2 миллиарда рублей. В случае наступления гарантийного случая и при недостаточности взносов банков-участников данные ценные бумаги будут выкупаться Банком России на условиях «репо» для подкрепления ликвидности гарантийного фонда. Одновременно в банковское законодательство будут внесены изменения, предусматривающие специальные полномочия АРКО по надзору за банками-участниками системы в целях получения достоверной финансовой отчетности и осуществления проверок е╦ соответствия реальному состоянию дел;

(2) Банк России восстановит свое присутствие на рынке государственных ценных бумаг, вновь станет «маркет-мейкером» на этом рынке. Для этого предлагается часть долга Министерства финансов Российской Федерации перед Банком России по долгосрочным облигациям федерального займа переоформить в государственные бумаги с более коротким сроком обращения. В настоящее время у Банка России в портфеле практически нет торгуемых государственных бумаг, поэтому он лишен возможности регулировать ликвидность денежного рынка. Получив этот инструмент, Банк России расширит меры операции по предоставлению краткосрочной ликвидности банковской системе через операции на открытом рынке типа «репо». Это позволит укрепить ликвидность и стабильность рынка, предоставит кредитным организациям и другим участникам экономики работающий механизм перераспределения ресурсов, стабилизирует остальные сегменты финансового рынка страны;

(3) Банк России возобновит разработку системы валовых расчетов в реальном времени, прерванный в 1999 году, что позволит на следующем этапе запустить эту систему и предоставить участникам экономических отношений в стране современный и эффективный платежно-расчетный механизм.

На втором этапе будут предприняты дополнительные долгосрочные меры.

«Нормотворческие» меры будут включать:

(1) создание законодательных основ для функционирования специализированных кредитных организаций, таких как кредитные кооперативы, агентства ипотечного кредитования;

(2) принятие основополагающих законодательных актов о функционировании системы гарантирования банковских вкладов, учитывающей опыт АРКО и вводящей обязательное участие в системе тех банков, которые привлекают средне- и долгосрочные вклады (более 6‒9 месяцев), установив верхний предел гарантий по одному вкладу и предусмотрев, что в случае исключения банка из системы гарантирования вкладов по причине неудовлетворительного финансового состояния его банковская лицензия будет отзываться автоматически. Органу, осуществляющему управление системой гарантирования вкладов, будут предоставлены дополнительные полномочия по ведению ликвидационных процедур обанкротившихся банков-участников;

(3) будут приняты законодательные акты, расширяющие оборот таких объектов, которые могут служить залогом по банковским кредитам, как земля и другие объекты недвижимости. При этом должна быть упрощена система регистрации прав на недвижимое имущество и внесены изменения в Гражданский Кодекс с целью усиления защиты прав залогодержателя (сегодня реализовать залог по прописанным процедурам, практически, невозможно).

«Оперативные» меры будут предусматривать:

(1) усиление требований к достаточности банковского капитала, проведение углубл╦нных инспекционных проверок в 100 крупнейших банках по вопросу правильности исчисления капитала и значений надзорных нормативов;

(2) завершение процедур ликвидации всех нежизнеспособных банков;

(3) выход государства (Банка России) из состава участников в дочерних зарубежных банках, а также принятие программы выхода из состава участников в Сбербанке России и Внешторгбанке, преобразование Внешэкономбанка в коммерческий банк, функционирующий на основе российского законодательства, с выделением (если это окажется необходимым) специализированного, не осуществляющего коммерческую деятельность, банка-агента по обслуживанию долговых операций Минфина России. Поскольку выход государства из состава Сбербанка России будет практически означать прекращение государственных гарантий по вкладам, то необходимым условием этого мероприятия является создание и нормальное функционирование предусмотренной на первом этапе системы гарантирования вкладов и восстановление доверия банковской системе в целом.

«Проектный» комплекс мер будет включать:

(1) переход к обязательному участию в системе гарантирования вкладов банков, привлекающих вклады от населения;

(2) запуск Банком России системы валовых расчетов в реальном времени, создание общероссийской платежной системы с использованием банковских платежных карт на базе единого централизованного процессинга и российских стандартов;

(3) создание и развитие системы «кредитных бюро».

Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов

Современное состояние фондового рынка

Фондовый рынок играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширять круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами. Мировой опыт наглядно показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами национальной экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения.

Привлечение инвестиций в сектор предприятий оставалось наиболее слабым звеном сложившейся в России модели рынка в течение всех 90-х годов. Российская модель приватизации не обеспечила крупных инвестиций в производство. Это усиливает значение фондового рынка с точки зрения привлечения новых инвестиций. Однако в российском законодательстве пока не решены многие важные проблемы развития рынка (условия дополнительных эмиссий, прозрачность операций, защита разных категорий акционеров и др.).

Финансовый кризис 1998 г. привел к заметным изменениям на рынке, сокращению числа профессиональных участников рынка. Наибольший спад приходится на долю чисто брокерских услуг. Тенденция к сокращению числа профессиональных участников (до 50 % от предкризисного уровня) сохранится и в 2000 г. Вероятно также свертывание профессиональной деятельности в ряде регионов (в наименьшей степени — Москва, Санкт-Петербург и Екатеринбург), что связано с завершением периода, когда рынок работал по принципу «пылесоса» (региональные мелкие брокеры скупали акции для московских, которые перепродавали их нерезидентам).

В результате финансового кризиса особенно остро выявились недостатки отечественного рынка ценных бумаг:

— ориентация участников рынка на получение спекулятивного дохода и отсутствие заинтересованности в долгосрочных вложениях;

— отсутствие на рынке российских институциональных инвесторов и крайне незначительные масштабы участия индивидуальных инвесторов;

— концентрация операций в Москве (здесь совершается более 90 % всех сделок с ценными бумагами на территории РФ) и за рубежом (рынок депозитарных расписок на российские акции за рубежом в несколько раз превосходит объём российского рынка акций);

— узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке;

— слабая координация деятельности государственных органов регулирования фондового рынка;

— существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе функционирования фондового рынка.

Эти недостатки были связаны, прежде всего, с кризисным состоянием российской экономики, низкой конкурентоспособностью промышленности, длительным оттоком инвестиционных ресурсов из страны. Сами акционеры и менеджеры в ущерб политике, направленной на поиск и консолидацию капиталов, ориентированы на меры по размыванию капитала и нарушению прав миноритарных акционеров. В деятельности регулирующих органов наблюдался конфликт по поводу базисных принципов формирования законодательства и системы регулирующих мер в отношении фондового рынка. Это заметно снижало доверие инвесторов к российскому рынку и затягивало процесс формирования необходимой законодательной базы.

Существенным недостатком фондового рынка является отсутствие возможности снижения рисков инвестиций путем совершения срочных сделок. В настоящее время объём фьючерсного рынка ценных бумаг незначителен. Внебиржевой срочный рынок несет высокую степень риска неисполнения сделок и не позволяет рассчитывать на судебную защиту. Рынок высоко монополизирован — примерно 5‒10 % профессиональных участников обслуживает до 80 % оборота на рынке ценных бумаг. Судебная система и система исполнения судебных решений не только не защищает, но и сама создает определенные риски для инвесторов. Неясности процессуального законодательства используются в борьбе за влияние на акционерные общества.

В 1999‒2000 гг. наблюдался быстрый рост фондовых индексов и капитализации российских «голубых фишек». По оценкам большинства агентств и влиятельных финансовых изданий, российский фондовый рынок в 1999 г. вошел в тройку наиболее быстрорастущих рынков мира. Доходность по российским облигациям составила 130 % годовых (в Бразилии — 39 %). Капитализация рынка «голубых фишек» за год увеличилась на 182 ╟/о. Индекс РТС-Интерфакс стал вторым в мире в 1999 г. по темпам роста (после Турции). Однако в целом развитие событий показывает, что рынку по-прежнему присущи значительные колебания цен и высокий риск операций. В этих условиях можно рассчитывать на участие в рынке ценных бумаг только спекулятивно настроенных инвесторов, что не способствует привлечению долгосрочных инвестиций в реальные активы.

Цель и задачи развития фондового рынка

Основной целью является формирование модели фондового рынка, которая сможет выполнять роль эффективного механизма привлечения и перераспределения капитала в российской экономике, стимулировать инвестиционную активность, усилить позиции страны на мировом рынке капитала. Для реализации данной цели требуется решение ряда принципиально важных задач:

— Обеспечение индивидуальным инвесторам и юридическим лицам широкого выбора посредников на фондовом рынке. Для этого необходимы меры по развитию институциональных инвесторов, таких как негосударственные пенсионные фонды и институты коллективного инвестирования (акционерные и паевые инвестиционные фонды). Должны быть выработаны новые механизмы привлечения сбережений на рынок корпоративных бумаг, созданы адекватные условия развития брокерской деятельности и деятельности по доверительному управлению ценными бумагами, стимулирующие работу профессиональных участников рынка ценных бумаг не только с крупными, но и с мелкими инвестициями;

— Законодательное и судебное обеспечение защиты прав инвесторов;

— Увеличение числа финансовых инструментов на фондовом рынке в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения, снижение рисков инвестирования;

— Устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;

— Развитие инфраструктуры фондового рынка, которая должна обеспечить мобильность и перелив капитала, снижение стоимости инвестиционных ресурсов;

— Совершенствование механизмов регулирования фондового рынка, устранение дублирования в этой сфере.

Практические мероприятия

1) Защита прав акционеров

Радикальный сдвиг в отношении к акционерам возможен только после того, как на фондовом рынке развернется конкуренция эмитентов за инвестиции. Роль государства должна заключаться в правовом обеспечении цивилизованных правил борьбы за контроль в компаниях и преследовании за нарушение этих правил. Российское законодательство не отличается ясностью, что позволяет использовать его недостатки в ущерб инвесторам. В ближайшее время особое значение будут иметь правила, носящие процедурный характер.

В течение 2000 г. ФЗ «Об акционерных обществах» должны быть внесены изменения, связанные с порядком проведения общего собрания акционеров (формирования его повестки, сроков и форм сообщения о его проведении, предоставление материалов, приостановление, заочное голосование, подведение и оглашение итогов), деятельностью совета директоров (его состав, срок полномочий, переизбрание, передача права голоса) и исполнительных органов, осуществлением эмиссии дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции (орган, полномочный принимать решение, преимущественное право акционеров), совершением крупных и заинтересованных сделок, реорганизацией акционерных обществ.

Законодательно должен быть решен вопрос об ответственности руководителей предприятий. Российское трудовое законодательство до сих пор препятствует возложению на них имущественной ответственности за злоупотребления своими полномочиями, а также досрочному прекращению полномочий руководителей. С этой целью в течение 2000—2001 г. в КзоТ РФ должны быть внесены изменения, учитывающие особый статус руководителей предприятий.

Мировая практика регулирования корпоративных отношений за рубежом показывает, что действенными мерами защиты прав инвесторов являются меры, носящие административный характер.

Полномочиями по преследованию за нарушение прав и законных интересов акционеров должен быть наделен орган по регулированию рынка. Санкции, которые необходимо закрепить в законе, должны предусматривать дисквалификацию на определенный срок руководителей, нарушивших законодательство об акционерных обществах и ценных бумагах. Факт такой дисквалификации должен быть публичен. Соответствующие изменения должны быть внесены в КоАП, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» в течение 2001—2002 г.г.

В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо обеспечить защиту прав владельцев ценных бумаг на получение информации и участие в управлении, от хищений ценных бумаг и прочих противоправных действий. С этой целью требуется усилить в течение 2000—2001 г.г. административную ответственность за нарушения прав владельцев ценных бумаг, для чего внести в КоАП составы правонарушений на рынке ценных бумаг и установить значительные штрафы за их совершение.

2) Развитие системы институциональных инвесторов, деятельность брокеров и доверительных управляющих ценными бумагами, создание новых механизмов привлечения сбережений населения

Учитывая необходимость привлечения сбережений мелких отечественных инвесторов, задача создания условий для развития институциональных инвесторов должна иметь приоритетное значение. От степени развития этой системы прямо зависят масштабы вовлечения в инвестиционный процесс мелких внутренних сбережений, укрепление стабильности рынка ценных бумаг. В ближайшие два-три года институциональные инвесторы могут сыграть ключевую роль в мобилизации сбережений населения.

Развитие негосударственных пенсионных фондов. По сравнению с социальной функцией, роль НПФ как инвесторов недооценивалась. Кроме того, на практике с НПФ связаны многочисленные злоупотребления, что стало следствием неэффективного регулирования и контроля за их деятельностью. Для укрепления роли НПФ в качестве инвесторов необходимо:

— внести в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» изменения, предусматривающие запрет на самостоятельное размещение пенсионных резервов, ограничения на инвестирование в ценные бумаги лиц, являющихся их учредителями и вкладчиками НФП, а также усиление контроля за инвестиционной деятельностью, в том числе со стороны специализированных депозитариев. Такие изменения должны быть внесены не позднее 1 квартала 2001 г.;

— создание для НПФ налогового режима, который поощрял бы инвестирование средств предприятиями и гражданами; налоговое законодательство должно предусматривать освобождение от обложения подоходным налогом и налогом на прибыль определенной, не превышающей законодательно установленной суммы взноса в негосударственные пенсионные фонды.

Развитие институтов коллективного инвестирования. В России уже функционируют корпоративные (акционерные инвестиционные фонды) и договорные (паевые инвестиционные фонды) институты коллективного инвестирования. Они предлагают для мелких инвесторов наилучший с точки зрения профессионализма, снижения издержек и рисков, способ инвестирования в ценные бумаги и иные активы. Важнейшим препятствием для их дальнейшего развития является отсутствие адекватной законодательной базы. В этой связи до 2001 г. необходимо принять ФЗ «Об инвестиционных фондах».

Эффективность деятельности паевых инвестиционных фондов во многом объясняется отсутствием «двойного налогообложения» их участников. В случае оптимизации налогообложения прибыли акционерных инвестиционных фондов можно ожидать значительного расширения их деятельности.

В налоговом законодательстве должно быть предусмотрено освобождение от налогообложения той части прибыли акционерных инвестиционных фондов, которая направляется на выплату дивидендов акционерам при условии, что эта доля составляет не менее 90 % прибыли фондов. Подобная мера, традиционная для всех стран, где существуют институты коллективного инвестирования, аналогичные российским акционерным инвестиционным фондам, направлена на устранение двойного налогообложения доходов акционеров. Подобное преимущество делает инвестиционные фонды привлекательным способом аккумулирования средств инвесторов. В отсутствие такого режима налогообложения статус инвестиционного фонда характеризуется одними ограничениями (лицензирование, контроль со стороны специализированного депозитария, ограничения на инвестиции), которые дестимулируют их развитие.

Должен быть сохранен безналоговый статус паевых инвестиционных фондов.

Указанные изменения налогового режима должны быть введены в действие не позднее 1 квартала 2001 г., для чего необходимо внести соответствующие поправки в законодательство.

Создание новых механизмов привлечения средств на рынок ценных бумаг. Одним из важнейших механизмов, который должен быть создан в России в целях привлечения сбережений населения на фондовый рынок, являются инвестиционные счета. Такие счета, открываемые специально уполномоченными управляющими, позволят гражданам, имеющим сбережения, инвестировать их в ценные бумаги и некоторые другие инструменты. В отличие от институтов коллективного инвестирования, механизм инвестиционных счетов позволяет в значительной мере учесть индивидуальные инвестиционные цели владельцев инвестиционных счетов, в частности, инвестировать их сбережения в более доходные, но вместе с тем и более рискованные ценные бумаги.

С целью введения инвестиционных счетов, в том числе индивидуальных пенсионных счетов, необходимо не позднее 1 квартала 2001 г. принять Федеральный закон «Об инвестиционных счетах», а также внести соответствующие поправки в налоговое законодательство.

Обязательным условием эффективности инвестиционных счетов является создание благоприятного налогового режима. Налоговым законодательством до 1 квартала 2001 г. должен быть установлен максимальный размер средств, вносимых гражданами на инвестиционный счет, который не подлежит обложению подоходным налогом. Доходы от операций с ценными бумагами, приобретенными за счет средств на инвестиционных счетах, и доходы (дивиденды, проценты) от таких ценных бумаг, зачисляемые на инвестиционные счета, не должны облагаться подоходным налогом. При снятии средств со счета они должны облагаться по ставкам, которые уменьшаются в зависимости от продолжительности срока инвестирования в ценные бумаги. Законодательство должно предусматривать инвестирование в ценные бумаги российских эмитентов определенной доли средств на инвестиционных счетах. Другая часть может быть использована для страхования жизни.

Развитие специальных безналоговых счетов граждан является одной из распространенных и эффективных мер стимулирования активности граждан по инвестированию сбережений в ценные бумаги. Эта мера может также сделать привлекательной работу со средствами населения и способствовать увеличению числа участников рынка ценных бумаг, которые будут открывать такие счета.

Развитие деятельности брокеров и доверительных управляющих. Необходимо обеспечить условия для расширения деятельности таких посредников на рынке ценных бумаг, как брокеры и доверительные управляющие. В краткосрочной перспективе соответствующие меры могут привести к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних инвесторов, а в долгосрочной — средств мелких инвесторов.

В целях развития брокерской деятельности законодательно должны быть решены вопросы о клиентских счетах. Эта мера даст возможность предотвратить целый ряд злоупотреблений, и тем самым снизит риск несанкционированного клиентами использования их средств и ценных бумаг брокерами, защитит эти средства и ценные бумаги от обращения на них взыскания по долгам брокеров.

Необходимо усилить финансовые требования и требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг. Сочетание таких мер приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок. Соответствующие поправки в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг должны быть сделаны» до конца 2001 г. В тот же срок должны быть уточнены подзаконные акты, регулирующие деятельность брокеров и доверительных управляющих.

Для развития деятельности профессиональных посредников на рынке ценных бумаг должен быть решен ряд вопросов, направленных на оптимизацию их налогообложения.

В нормативных актах в течение 2000—2001 г.г. следует предусмотреть возможность использования отрицательных разниц по операциям купли-продажи ценных бумаг для уменьшения налогооблагаемой базы (сальдирование прибылей и убытков, полученных по операциям с ценными бумагами), определить порядок переоценки ценных бумаг и порядка учета результатов переоценки ценных бумаг при расчете налогооблагаемой базы, уточнить порядок переноса убытков по операциям с ценными бумагами на будущее.

3) Использование инструментов на рынке ценных бумаг

Российский фондовый рынок предлагает ограниченный выбор корпоративных ценных бумаг. В первую очередь, это акции. Рынок корпоративных облигаций весьма мал, хотя объёмы вексельного рынка свидетельствуют о потребностях предприятий в долговом финансировании. Серьезным препятствием для привлечения капитала на рынке ценных бумаг являются сложные правовые процедуры, с которыми сопряжена эмиссия ценных бумаг. Особенно это касается выпуска облигаций. Правила регистрации заметно усложняют эмиссию ценных бумаг, значительно повышают связанные с ней издержки. Это препятствует не только прямым инвестициям в небольшие закрытые акционерные общества, но и в ряде случаев в открытые акционерные общества. Процедура регистрации выпусков ценных бумаг должна быть упрощена, в особенности процедура регистрации ценных бумаг, не предназначенных для свободного обращения на рынке. В связи с этим в ФЗ «О рынке ценных бумаг» до конца 2001 должны быть внесены изменения, упрощающие эмиссию ценных бумаг.

Российское законодательство устанавливает целый ряд необоснованных ограничений на выпуск ценных бумаг. Это касается запрета на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, а также ограничение срока и объёма выпуска облигаций. Подобные ограничения, содержащиеся как в Гражданском кодексе, так и в специальных законах должны быть отменены в течение 2000—2001 г.г.

Требует своего решения и задача законодательного регулирования новых видов ценных бумаг. С этой целью в течение 2001 г. необходимо принять ФЗ «О двойных и простых складских свидетельствах», и «Об эмиссионных ипотечных ценных бумагах».

Необходимо принять меры по совершенствованию регулирования срочного рынка, что позволит снизить риски на фондовом рынке. Путем внесения изменений в ГК необходимо отказаться от правовых норм, позволяющих признавать срочные сделки сделками «пари» и на этом основании отказывать им в судебной защите.

В течение 2000 г. должна быть существенно снижена ставка налога на операции с ценными бумагами, либо должен быть предусмотрен общий для эмиссии любых ценных бумаг размер сбора за регистрацию. Это позволит устранить одно из основных препятствий для эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций. Соответствующее изменение должно быть внесено в Федеральный закон «О налоге на операции с ценными бумагами».

4) Развитие инфраструктуры фондового рынка

Эта задача предполагает реализацию целого комплекса мер, направленных на то, чтобы сделать рынок ценных бумаг доступным для инвесторов. Существующая инфраструктура фондового рынка вполне удовлетворительна с качественной точки зрения и выполнит свои задачи и при росте объёма рынка. Однако Россия может реально столкнуться, а в ряде случаев уже сталкивается, с конкуренцией иностранных организованных рынков за российские финансовые инструменты. Развитие инфраструктуры российского фондового рынка должно обеспечить её конкурентоспособность, создать условия для возможности организации обращения иностранных финансовых инструментов, по крайней мере, участников СНГ. Необходимо законодательно закрепить возможность обращения в России иностранных ценных бумаг или депозитарных расписок на них.

Существенные усилия должны быть направлены на развитие организованных рынков ценных бумаг, учитывая тенденцию формирования так называемых альтернативных торговых систем. В течение 2001 −2002 г.г. в России должен быть сформирован административно-правовой режим, предполагающий создание различных торговых систем.

Одновременно должно развиваться законодательство, защищающее от недобросовестных операций на рынке ценных бумаг. В течение 2001—2004 г.г. необходимо принять Федеральный закон «О сделках со служебной информацией», поправки в административное и уголовное законодательство, делающие возможным преследование за совершение сделок на основе использования служебной информации и манипулирования ценами.

В России до сих пор нет ряда институтов, которые способствовали бы развитию рынка ценных бумаг. Так, законодательство не упоминает в числе профессиональных участников рынка инвестиционных консультантов, которые могли бы выполнять роль консультантов и розничных продавцов ценных бумаг для населения, консультировать эмитентов по вопросам размещения и обращения их ценных бумаг, а также консультировать предприятия, не являющиеся профессиональными инвесторами. Для устранения этого пробела в течение 2001 г. должен быть принят закон «Об инвестиционных консультантах».

Законодательство должно четко определить условия саморегулирования на рынке ценных бумаг. Участие отдельных видов профессиональных участников рынка ценных бумаг в саморегулируемых организациях должно быть признано обязательным. Саморегулируемые организации должны быть наделены полномочиями, позволяющими осуществлять эффективный контроль за деятельностью участников рынка.

В течение 2001 г. в соответствии с действующим российским законодательством должен быть создан компенсационный фонд. Этот фонд должен формироваться в первую очередь за счет взносов профессиональных участников рынка ценных бумаг и расходоваться компенсацию гражданам потерь, возникших из-за уголовных преступлений, совершенных профессиональными посредниками, а также в случае их банкротства. Эта мера должна повысить защищенность граждан на рынке ценных бумаг. В сочетании с иными мерами, направленными на привлечение средств населения на рынок ценных бумаг, создание фонда должно оказать благоприятное влияние на повышение инвестиционной активности населения.

Российский рынок ценных бумаг несет в себе высокий риск злоупотреблений, которые могут задеть интересы сразу многих участников рынка ценных бумаг. С учетом этого должна быть создана система постоянного мониторинга организованных рынков ценных бумаг, а также финансового состояния профессиональных участников рынка. Эта система призвана обеспечить выявление фактов манипулирования ценами на рынке и оперативное предотвращение или ослабление негативных последствий таких нарушений. Система позволит на ранней стадии обнаруживать опасность возникновения кризиса и даст сигнал о необходимости принятия соответствующих мер. Система мониторинга должна быть создана в течение 2001 −2002 гг.

Развитие рынка страховых услуг

Состояние страхового дела в России.

В течение последнего десятилетия в России были созданы и получили заметное развитие негосударственные страховые организации, сформировались основы страхового надзора и страхового законодательства. Сегодня структура страхового рынка включает в себя страховые и перестраховочные компании, страховых брокеров, агентов, сюрвейеров и аварийных комиссаров, учебные и научно-исследовательские заведения, профессиональные объединения и ассоциации. На два базовых сегмента рынка — добровольное и обязательное страхование — в настоящее время приходится соответственно 78 % и 22 % общей суммы страховой премии, которая составила в 1999 году почти 100 млрд руб. По сравнению с 1998 г. объёмы поступлений страховых взносов выросли на 129 % при опережающем росте добровольных видов страхования. Совокупные страховые резервы российских страховщиков, предназначенные для осуществления возможных выплат и являющиеся инвестиционными ресурсами, за 1999 г. оцениваются в размере около 27 млрд рублей.

В настоящее время в России зарегистрировано 1500 страховых компаний, из которых 1270 реально осуществляют страховую деятельность. Только за последние два года были лишены лицензии и исключены из государственного реестра 860 компаний. В текущем году прогнозируется уход с рынка ещё около 500 страховщиков.

В то же время страховому рынку, несмотря на свое динамичное развитие, присущи следующие проблемы.

1. Для России сложилась критически низкая степень защищенности по основным рискам — как в экономике, так и в социальной сфере. Степень развития страхового рынка отражает такой критерий как отношение совокупной страховой премии к ВВП. В России эта величина по итогам 1999 г. не превышала 2,2 %, в то время как в развитых странах доля совокупной страховой премии в ВВП составляет 8‒10 %. По экспертным оценкам, все инструменты снижения рисков (страхование, социальные программы, формирование резервных и чрезвычайных фондов предприятий) покрывают не более 10 % рисков, которые обычно страхуются в развитых странах. Незащищенность по основным группам рисков влечет за собой значительные бюджетные затраты по ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф, по оказанию социальной поддержки гражданам, ухудшает инвестиционный климат и общие условия экономической деятельности.

2. Капитализация российского страхового рынка (объем собственных средств у страховых компаний) находится на крайне низком уровне. Это является одним из главных препятствий для повышения емкости рынка и причиной оттока значительных финансовых средств за рубеж по каналам перестрахования.

3. Долгосрочное страхование жизни, как важнейший источник долгосрочных инвестиционных ресурсов (равно как и механизм социальной защиты населения), не только мал по объёму для такой страны как Россия, но и во многом, если судить по примерному совпадению сумм привлеченной страховой премии и совокупных страховых выплат, представляет собой поле для реализации зарплатных страховых схем, имеющих целью уход предприятий от налогообложения фонда заработной платы. Реальное долгосрочное страхование жизни на сегодняшний день по объёму ничтожно. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни, а низкое доверие населения к отечественным финансовым институтам, особенно когда речь идет о долгосрочных вложениях, не позволяет рассчитывать на скорое расширение емкости этого рынка.

Таким образом, основной проблемой российской системы страхования является её незначительная роль в экономике и социальной сфере, что не позволяет в полной мере реализовать потенциал страхования как фактора социально-экономической стабильности общества и источника долгосрочных инвестиций в реальный сектор экономики.

Можно выделить три основные причины такого положения дел в страховании:

1. Состояние страхового дела в России отражает общее состояние экономики и финансов страны. Это недоверие к финансовой политике органов исполнительной власти, неверие в долгосрочную стабильность финансовой системы и национальной валюты, отсутствие долгосрочных интересов у большой части отечественного бизнеса;

2. Недостаточное развитие системы страхового надзора. Департамент страхового надзора Минфина России, равно как и бывший Российский комитет по надзору за страховыми организациями, сосредоточены в своей деятельности основном на выдаче лицензий страховым компаниям, в то время как требуется создание всеобъемлющей системы регулярной отчетности страховых компаний и механизма её анализа с целью постоянного мониторинга платежеспособности отдельных компаний и сектора в целом;

3. Незавершенность, фрагмертарность страхового законодательства.

Цель и задачи развития национальной системы страхования

Главной целью экономической политики в области развития страхования является формирование национальной системы, способной выполнять следующие социально-экономические функции: защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором её стабильности и стимулом расширения предпринимательской деятельности; аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

В числе основных задач, решение которых является критически важным для формирования эффективной системы страхования, следует отметить следующие:

1. Формирование адекватной законодательной базы, что является необходимым условием развития института страхования и его максимального вовлечения в содействие экономическому развитию и росту экономики;

2. Создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, что особенно важно на этапе становления национальной системы страхования;

3. Развитие форм трансформации сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;

4. Поэтапная интеграция национальной системы в международный страховой рынок, который характеризуется углублением взаимозависимости отдельных национальных рынков2.

Для достижения поставленных целей и задач должна быть реализована следующая стратегия развития страхового рынка.

На первом этапе приоритет отдается развитию национальных страховых компаний, созданию налоговых стимулов и инвестиционных инструментов, формированию сектора обязательного страхования, а также системы государственного регулирования и надзора.

Второй этап характеризуется ростом капитализации рынка, усилением контроля за надлежащим использованием созданных стимулов, постепенной либерализацией условий деятельности иностранного капитала на национальном рынке.

Третий этап предполагает интеграцию в мировую экономику, предоставление иностранным страховым компаниям национального режима.

Практические мероприятия по развитию страхового дела в России.

Практические мероприятия должны быть направлены на стимулирование развития систем обязательного и добровольного страхования.

Система обязательного страхования должна предусматривать защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц, которым причинен ущерб, в следующих случаях:

в результате воздействия источников повышенной опасности (транспорта, опасных производственных объектов и других);

вследствие недостатков отдельных категорий товаров, работ и услуг;

при исполнении работниками (государственными служащими) своих трудовых (служебных) обязанностей (по отдельным категориям государственных служащих).

Указанные разновидности обязательного страхования должны стать основой системы обязательного страхования в России. При этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в себя:

соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;

реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования страховых тарифов с целью их минимизации для страхователей;

повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой устойчивости;

формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;

укрепление государственного надзора за осуществлением обязательного страхования;

введение системы конкурсов и тендеров для страховых компаний, желающих принять участие в государственных программах обязательного страхования.

К добровольному страхованию целесообразно отнести:

долгосрочное и пенсионное страхование жизни;

страхования жилых помещений граждан;

медицинское страхование.

С этой целью необходима реализация государственной программы, включающей:

меры по совершенствованию правового режима указанных видов страхования, в частности их гражданско-правовых основ и особенностей налогового режима;

создание низкорискованных долгосрочных инвестиционных инструментов.

Государственное воздействие на структуру страхового рынка должно осуществляться по следующим направлениям:

разграничение операций по страхованию жизни и по иным видам страхования;

необходимость дальнейшего повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций и реализация государством мер по стимулированию капитализации страхового рынка;

осуществление государственного воздействия на структуру страхового рынка при определении порядка организации системы обязательного страхования.

Необходимо проведение комплекса мер, направленных на корректировку системы страхования в разрезе осуществляемых видов страховой деятельности. Адекватная классификация по видам страховой деятельности имеет важное значение для формирования информационно прозрачного страхового рынка, создает необходимую основу для оперативного мониторинга за финансовым состоянием страховых организаций и формирования соответствующей системы учета и отчетности, является базой для международного сотрудничества по каналам перестрахования, а также для внедрения передовых страховых технологий. При этом важно ориентироваться на международные стандарты классификации по видам страхования.

Опыт государств с развитой рыночной экономикой показывает, что механизм страхования весьма эффективен для превращения сбережений населения в инвестиционный ресурс. Для этого необходимо создание предпосылок для превращения страховых компаний в крупных институциональных инвесторов.

Страховые компании, в частности, компании, специализирующиеся на страховании жизни, наряду с пенсионными фондами традиционно являются основным источником «длинных денег». Решение задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование предполагает систематические и последовательные действия государства в двух основных направлениях:

создание системы стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование;

формирование механизма размещения резервов в инвестиционные инструменты, удовлетворяющие требованиям страховщиков с точки зрения доходности, надежности и ликвидности.

В рамках этих направлений необходимы изменения в режиме налогообложения страховых операций и создание в стране стабильного и надежного долгового и фондового рынков.

Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию должен в конечном счете соответствовать налоговому режиму, применяемому к инвестиционным затратам домашних хозяйств и предприятий, и являться стимулом для предприятий и граждан, побуждающим их формировать эффективную защиту от наиболее значимых рисков. При этом такой режим может быть введен только после перекрытия всех легальных возможностей по использованию зарплатных страховых схем, практикуемых в настоящее время, и восстановления доверия к стабильности финансовой системы страны, развития полноценного рынка государственных ценных бумаг и фондового рынка.

В рамках этого направления необходимо:

принятие мер по восстановлению доверия населения к долгосрочному страхованию жизни, включая усиление пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на этих операциях, и выработки более жестких нормативных требований к их финансовой устойчивости;

стимулирование спроса на страховые услуги в целях развития индивидуального долгосрочного страхования жизни путем принятия следующих мер:

уменьшение совокупного годового дохода граждан на сумму страховых взносов, уплачиваемых ими по договорам долгосрочного страхования жизни;

исключение выплат по договорам страхования на случай смерти из базы по обложению подоходным налогом выгодоприобретателя;

разделение страховых организаций на специализирующиеся на страховании жизни и иных видах страхования.

Реализация поставленных целей требует совершенствования государственного регулирования страхового рынка, которое на сегодняшний день не соответствует потенциальной роли страхового дела, по следующим направлениям:

повышение лицензионных требований к страховым организациям, в первую очередь на этапе их создания;

увеличение минимального размера уставного капитала до эквивалента 1 млн долл. США, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;

распространение сферы надзора на всех профессиональных участников страхового рынка, осуществляющих страхование (перестрахование), посредническую, актуарную, аудиторскую деятельность в области страхования, оценку страхового риска;

создание целостной системы последовательного контроля над деятельностью профессиональных участников страхового рынка, начиная с момента их регистрации в качестве юридических лиц и до момента ликвидации (в настоящее время контроль осуществляется с момента выдачи лицензии страховщику до её отзыва);

проверка статуса учредителей и квалификации руководства компаний;

введение жестких санкции в отношении компаний, нарушающих надзорные предписания;

сбор информации и проведение независимого анализа данных о состоянии рынка страхования;

расширение полномочий надзорного органа по координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ в области страхования;

придание надзорному органу полномочий по установление обязательных правил и нормативов, касающихся структуры и минимального размера уставного капитала, платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков, принципов страхования, перестрахования, тарифной ставки в области обязательного страхования; выдачи займов и гарантий; передачи страхового портфеля от одного страховщика к другому;

придание надзорному органу полномочий по толкованию норм страхового законодательства, наложению штрафов на профессиональных участников страхового рынка при нарушении ими страхового законодательства;

придание надзорному органу полномочий по принятию процедур направленных на оздоровление финансового положения страховщика, введения временного управления;

расширение полномочий надзорного органа по аккредитации профессиональных участников страхового рынка, не подлежащих лицензированию, и установлению квалификационных требований к руководителям и сотрудникам компаний — профессиональным участникам рынка.

Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации

А. Мероприятия, реализуемые федеральной исполнительной властью в рамках собственных полномочий:

1. Правительство Российской Федерации в течении 2000 г. утверждает Государственную программу развития социально-ориентированных видов страхования.

2. Минфин России в текущем году приступает к отзыву лицензий у страховых организаций, не соответствующих требованиям по уставному капиталу.

3. Минфин России до конца 2000 г. разрабатывает и утверждает новую классификацию по видам страховой деятельности, соответствующую международным стандартам.

4. Минфин России до 1 июля 2001 г. приводит нормы бухгалтерской учета и финансовой отчетности, аудита страховых организаций в соответствие с международными стандартами.

Б. Совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти по изменению действующего законодательства:

1. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Главу 48 „Страхование“ Гражданского кодекса Российской Федерации», предусматривающий:

выделение гражданско-правовых особенностей при страховании предприятий и при страховании граждан, предусматривающих повышенную защиту интересов страхователей-граждан;

углубленное регулирование гражданско-правовых основ долгосрочного страхования жизни, медицинского страхования, страхования финансовых рисков, перестрахования;

2. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается новая редакция Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», предусматривающая:

дальнейшее повышение требований у минимальному размеру уставных капиталов страховых организаций и к ликвидности формирующих их средств;

запрет на одновременное осуществление страховыми организациями деятельности по страхованию жизни и по иным видам страхования;

повышенные по сравнению с ныне действующими требования к лицензированию страховых организаций, к квалификации руководителей и персонала страховых организаций;

закрепление эффективных правовых механизмов по мониторингу за финансовым состоянием страховых организаций, по их финансовому оздоровлению, реструктуризации и передаче страховых портфелей, а также по процедуре банкротства страховых организаций;

регламентация перестраховочной деятельности на территории РФ.

3. В течение 2000 и 2001 гг. формируется законодательная база обязательного страхования в России, что требует принятия следующих Федеральных законов:

«Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств»;

«Об обязательном страховании гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты» с одновременной отменой дублирующих положений законодательства в сфере страхования ответственности организаций, использующих объекты ядерной энергетики, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и т. п.;

«Об обязательном страховании ответственности производителей отдельных категорий товаров, работ и услуг» с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства;

«Об обязательном страховании ответственности работодателей за вред, причиненный жизни или здоровью работников на производстве» с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства.

4. Принятие Федерального закона «О страховом надзоре в Российской Федерации».

5. В течение 2000 г. закрепить инвестиционный принцип затрат на долгосрочное страхование жизни и адекватного ему режима налогообложения этого вида страховой деятельности (в рамках доработки и принятия Налогового кодекса Российской Федерации, часть вторая), увязав этот принцип с положениями Налогового кодекса Российской Федерации, препятствующими реализации зарплатных страховых схем.

В сводном виде необходимые изменения в страховом законодательстве приведены в Приложении к Стратегии .