Текст:GSV:Полный текст "программы Грефа" Часть 1

ПРОЕКТ
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2010 ГОДА
ФОНД "ЦЕНТР СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК"
2000 г.
СОДЕРЖАНИЕ:
I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 13
Цели социальной политики 13
Социальная поддержка населения 14
1. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 19
1.1. Анализ ситуации 19
1.2. Цели пенсионной реформы 22
1.3. Реформирование системы государственных пенсий по старости, финансируемых на распределительной основе 22
1.4. Внедрение накопительных элементов финансирования пенсий 24
1.5. Реформирование досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним 26
2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ 28
2.1. Анализ ситуации 28
2.2. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг. 36
2.2.1. Восстановление массового дошкольного образования 36
2.2.2. Управление качеством образования и единый экзамен 39
2.2.3. Профессиональное образование и рынок труда 40
2.2.4. Реформа начального профессионального образования 41
2.2.5. Реформа среднего профессионального образования 42
2.2.6. Университетские комплексы 43
2.2.7. Открытое профессиональное образование 45
2.2.8. Наука в высших учебных заведениях 46
3. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 47
3.1. Анализ ситуации 47
3.2. Характеристика основных целей реформирования здравоохранения и путей их реализации 49
3.3. Основные мероприятия по реформированию здравоохранения 51
3.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления здравоохранением 51
3.3.2. Развитие механизмов управления деятельностью фондов ОМС и формирование системы медико-социального страхования 52
3.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования 53
3.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе ОМС 57
3.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений 57
3.4. Совершенствование правовых форм и экономических механизмов функционирования медицинских организаций 59
3.4.1. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций 59
3.4.2. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях 60
3.4.3. Развитие системы лекарственного обеспечения 61
4. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 62
4.1. Анализ ситуации в сфере культуры 62
4.2. Цели политики в сфере культуры 63
4.3. Направления организационно-экономических преобразований в сфере культуры 63
4.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры 63
4.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества 64
4.4.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов 64
5. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 65
5.1. Анализ преобразований и основных тенденций, сложившихся в жилищном комплексе 65
5.2. Основные цели государственной жилищной политики 69
5.3. Развитие законодательной и нормативной базы, определяющей жилищные права граждан 70
5.4. Реформы в сфере управления жилищным фондом 71
5.5. Развитие коммунальной инфраструктуры жилищного сектора 72
5.6. Жилищное строительство и база стройиндустрии 73
5.6. Земля и недвижимость в жилищной сфере, регулирование землепользования и застройки (градорегулирование) 74
5.7. Финансовые механизмы в жилищной сфере 75
5.8. Развитие инфраструктуры рынка жилья 77
6. ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗАНЯТОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ 78
6.1. Анализ ситуации 78
6.2. Цели реформы 84
6.3. Реформирование трудового законодательства 84
6.3.1. Общие положения 86
6.3.2. Коллективные трудовые отношения 86
6.3.3. Трудовой договор 86
6.3.4. Гарантии и компенсации 87
6.4.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан 88
6.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав 88
6.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан 89
6.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости 90
6.4. Социальное партнерство 90
6.5. Политика занятости 91
6.6. Пересмотр механизмов регулирования и налогообложения оплаты труда 94
II. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ 95
1.1. Введение 98
1.2. Цели и задачи 102
1.3. Общие условия хозяйствования 104
1.3.1. Защита прав собственности 104
1.3.1.1. Принципы защиты прав собственности 104
1.3.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов) 106
1.3.1.3. Защита прав кредиторов 109
1.3.1.4. Право собственности на землю 110
1.3.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность 112
1.3.1.6. Переход имущества 113
1.3.1.7. Право собственности и общественные интересы 114
1.3.1.8. Правоприменение (инфорсмент) 114
1.3.1.9. Этапы реализации 116
1.3.2. Выравнивание условий конкуренции 118
1.3.2.1. Анализ ситуации 118
1.3.2.2. Цели конкурентной политики и меры их реализации 120
1.3.2.3. Развитие нормативно-правовой базы 124
1.3.3. Дерегулирование экономики 125
1.3.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики 127
1.4.Развитие финансовых рынков и институтов 129
1.4.1. Реформирование банковской системы 129
1.4.1.1. Состояние российской банковской системы 129
1.4.1.2. Цели и задачи модернизации банковской системы 131
1.4.1.3. Практические мероприятия 132
1.4.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов 136
1.4.2.1. Современное состояние фондового рынка 136
1.4.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка 138
1.4.2.3. Практические мероприятия 138
1.4.3. Развитие рынка страховых услуг 144
1.4.3.1. Состояние страхового дела в России 144
1.4.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования 145
1.4.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России 146
1.4.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации 149
2. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА 150
2.1. Основные направления бюджетной политики 150
2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики 151
2.1.1.1. Баланс ресурсов и обязательств расширенного бюджета 151
2.1.1.2. Характеристика расходов расширенного бюджета 154
2.1.1.3. Система управления государственными финансами 156
2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики 159
2.1.2.1. Приведение обязательств в соответствие с ресурсами 160
2.1.2.2. Создание эффективной системы управления государственными финансами 161
2.1.2.3. Концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций 164
2.1.2.4. Управление государственным долгом и активами 165
2.1.3. Этапы и первоочередные задачи бюджетной политики 167
2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики 170
2.2.1. История вопроса 170
2.2.2. Бюджетная политика и основные цели налоговой реформы 171
2.2.3. Предыдущие попытки реформы 172
2.2.4. Стратегия налоговой реформы 173
2.2.5. Бюджетные вопросы 176
2.2.6. Снижение налоговой нагрузки и структура налоговой системы 177
2.2.7. Ликвидация налоговых льгот. 180
2.2.8. Налоговое администрирование. 180
2.3. Реформа межбюджетных отношений 188
2.3.1. Необходимость реформы 190
2.3.2. Цели реформы 192
2.3.3. Общие условия 193
2.3.4. Стратегия реформы 195
2.3.4.1. Расходные полномочия 196
2.3.4.2. Налоговые полномочия 199
2.3.4.3. Финансовая помощь 202
2.3.4.4. Управление субнациональными бюджетами 204
2.3.5. Варианты проведения реформы 205
2.3.6. Прогнозные показатели 206
2.3.7. Минимизация политических рисков 209
2.4. Денежно-кредитная политика 211
2.4.1. Условия осуществления денежно-кредитной политики 211
2.4.2. Выбор конфигурации денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе 212
2.4.3. Предпосылки перехода к стратегии денежно-кредитной политики, основанной на *регулировании процентных ставок и целевом ориентире инфляции 214
2.4.4. Инструменты денежно-кредитной политики 216
2.4.4.1. Обзор инструментов денежно-кредитной политики Банка России и условий их использования в послекризисный период 216
2.4.4.2. Анализ инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России 216
2.4.4.3. Перспективы и предложения по дальнейшему развитию системы инструментов денежно-кредитной политики 217
2.4.5. Платежная система 218
2.4.5.1. Текущая ситуация 218
2.4.5.2. Альтернативные направления развития платежной системы 220
2.4.5.3. Потребность в консультациях и координации действий с банковской отраслью 223
2.4.6.4. Расчеты посредством платежных карт 223
3. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА 224
3.1. Основные направления структурной политики 224
3.1.1. Введение 224
3.1.2. Цель и задачиструктурной политики 225
3.1.3. Основные этапы и инструменты реализации структурной политики 229
3.1.4. Направления развития промышленности 234
3.1.5.Направления развития инфраструктуры и сферы услуг 239
3.2 Управление государственной собственностью 242
3.2.1. Анализ ситуации 242
3.2.2. Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества. 243
3.2.3. Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах 244
3.2.4. Управление государственной недвижимостью 245
3.2.5. Приватизация государственного имущества 247
3.3. Инновационное развитие экономики 248
3.3.1. Анализ ситуации 248
3.3.2. Основные направления и этапы развития инновационной экономики 251
3.3.3. Практические мероприятия 253
3.3.4. Необходимые изменения в законодательстве 256
3.3.5. Первоочередные меры 257
3.4. Развитие транспортной инфраструктуры 258
3.4.1. Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры 258
3.4.2. Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры 259
3.4.3. Развитие торгового флота и транспортной авиации 260
3.4.4. Реализация транзитного потенциала России 261
3.5. Реформирование естественных монополий 267
3.5.1. Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК 268
3.5.1.1. Структурные преобразования в газовой промышленности 269
3.5.1.2. Структурные преобразования в электроэнергетике 276
3.5.1.3. Необходимые нормативно правовые акты 280
3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта 281
3.5.2.1. Оценка ситуации, цели и принципы реформы 281
3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия 284
3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта 284
3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание РАО "Российские железные дороги" (РАО "РЖД") 285
3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний 287
3.5.2.2.4. Другие мероприятия 289
3.6. Развитие топливно-энергетического комплекса 290
3.6.1. Состояние развития ТЭК 290
3.6.2. Тенденции и проблемы развития 290
3.6.3. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК 296
3.7. Развитие оборонно-промышленного комплекса 303
3.7.1. Современное состояние ОПК 303
3.7.2. Реструктуризация ОПК 305
3.7.4. Основные этапы реструктуризации ОПК. 308
3.8. Развитие аграрно-промышленного комплекса 315
3.8.1. Анализ современного состояния АПК 315
3.8.1.1. Результаты реформ 315
3.8.1.2. Основные проблемы агропродовольственного сектора 316
3.8.2. Цели и задачи агропродовольственной политики 320
3.8.3. Структурная политика в АПК 322
3.8.4. Регулирование рынков АПК 323
3.8.4.1. Основные принципы регулирования рынков 323
3.8.4.2. Регулирование агропродовольственных рынков 324
3.8.4.3. Регулирование рынков ресурсов для сельского хозяйства 325
3.8.4.4. Регулирование рынков капитала в АПК 326
3.8.4.5. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве 326
3.8.5. Институциональная политика в АПК 327
3.8.6. Сельское развитие 328
3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора 329
3.9. Развитие рынка земли и недвижимости 330
3.9.1. Анализ ситуации. 330
3.9.2. Основные цели 332
3.9.2.1. Стратегическая цель и основные направления 332
3.9.2.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость 333
3.9.2.3. Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости 334
3.9.2.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости. 335
3.9.3. Необходимые практические мероприятия 337
3.9.3.1. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость 337
3.9.3.2. Стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их оборота. 339
3.9.3.3. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости 342
3.9.4. Ожидаемые результаты 346
3.9.5. Нормативные акты, необходимые для осуществления реформы в сфере земли и иной недвижимости 349
3.10. Государственная внешнеэкономическая политика 353
3.10.1. Состояние внешнеторгового сектора экономики 353
3.10.2. Характеристика мирового опыта 355
3.10.3. Цели и инструменты внешнеэкономической политики 357
3.10.4. Практические мероприятия по реализации внешнеэкономической политики 359
3.10.5.Характеристика ответной реакции агентов рынка, а также государственных органов и влияние всего комплекса мер на современную ситуацию 360

ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ 363
ПРИЛОЖЕНИЕ К СТРАТЕГИИ

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

К рубежу третьего тысячелетия Россия утратила положение страны-сверхдержавы и столкнулась с угрозой оказаться на периферии формирующегося нового мира. Опасность остаться за рамками процессов глобализации, становления открытого сообщества и постиндустриальной, информационной экономики является для России все более реальной.

Утрата мирового политического влияния, отсутствие адекватной позиции в международном разделении труда - это не только проигрыш на уровне страны в целом. Для каждого отдельного гражданина это оборачивается существенным снижением уровня и качества жизни. Государство не создает условия для обеспечения достойной жизни своих граждан.

Слабая экономика, политическая и социальная нестабильность, глубокий моральный кризис общества, а главное - отсутствие четких целей и ориентиров развития страны ставят под вопрос перспективы России как сильного государства, способного защищать свои национальные интересы. Мировое сообщество все более склоняется к настороженному отношению к России как к стране с непредсказуемой внутренней и внешней политикой. Тает основное национальное богатство - интеллектуальный потенциал населения страны. Система социализации человека не срабатывает, продолжается отток за границу наиболее активной части населения.

В стране образовался неблагоприятный деловой климат, государство оказалось не способным выполнять все взятые на себя обязательства, в структуре экономики все еще преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг.

Преступность остается одним из препятствий экономического и социального прогресса. Слабость государственной власти, е╦ коррумпированность, подмена государственных интересов принципом баланса интересов чиновников и бизнесменов наносят непоправимый ущерб экономике российского государства, разрушают среду для конкурентной и законной предпринимательской деятельности, в конечном счете - лишают Россию нормального исторического будущего.

Однако российское общество продемонстрировало желание переломить наметившиеся негативные тенденции и не готово откладывать далее решение накопившихся проблем.

Сегодня существует и новая Россия. Население страны качественно изменилось. Значительная часть граждан страны готова строить жизнь собственными усилиями, не дожидаясь помощи ни от кого.

В отличие от всех предыдущих периодов, в стране создалась принципиально иная ситуация, открывающая "окно возможностей" для решения фундаментальных проблем России. Сегодня стабилизировалась политическая ситуация, наблюдается оживление экономики, которого удалось добиться именно благодаря окрепшему частному сектору.

Следует отметить, что Россия все еще обладает значительным потенциалом ускоренного развития. Огромный интеллектуальный капитал, созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы, основные элементы производственной и коммуникационной инфраструктуры, накопленные финансовые сбережения, - все эти факторы создают позитивные предпосылки для обновления страны. Главная задача заключается в том, чтобы ускорить этот процесс. Россия должна ответить на те вызовы, которые стоят сегодня перед ней, и не растерять остатки "лидерского" ресурса, а в дальнейшем - развить и приумножить его. В среднесрочной перспективе необходимо предотвратить дальнейшее увеличение разрыва между Россией и развитыми странами, а в долгосрочной перспективе - восстановить и упрочить позиции России как одной из стран-лидеров мирового развития.

Для того, чтобы воспользоваться "окном возможностей", необходимо определить, какой путь ведет к реализации потенциала и сбалансированному развитию. Реально возможны три варианта развития: радикальная либерализация, восстановление дирижистского социального государства и модернизация экономики на основе либеральных принципов при сохранении значительной роли государства в реализации базовых общественных функций.

Радикальная либерализация, подразумевающая уход государства практически из всех сфер экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию большинства социальных функций, может привести к существенному экономическому росту, более высокому в краткосрочной перспективе, чем в любом другом сценарии. Однако, риск, связанный с реализацией этого варианта, неприемлемо велик. Он связан, прежде всего, с невозможностью быстрого построения институциональных основ рынка, жизненно важных в условиях либеральной экономики, неспособностью большинства российских предприятий конкурировать на равных с иностранными участниками рынка. Осуществление данного сценария может привести к социальной, политической и финансовой нестабильности, которая нивелирует выгоды экономического роста и, в конечном счете, приведет к стагнации. Шоковая терапия неприемлема для нашей страны.

Расширение прямого участия государства в регулировании экономических и общественных отношений, означающее необходимость существенного увеличения сбора налогов и инвестиционной экспансии государства, не способно создать благоприятные условия для развития предпринимательской активности. Государство и экономика станут заложниками неэффективных менеджеров и чиновников. Кроме того, данный вариант подразумевает сохранение закрытой структуры экономики, которая не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран. Попытки увеличения реального налогового бремени приведут лишь к усилению оттока капитала и дальнейшей криминализации экономики и общества. Расширение функций государственной власти сделает государственную машину еще менее управляемой, усилит коррупционные механизмы и не позволит установить цивилизованные отношения между государством и гражданским обществом.

Сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность, балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо социального государства (патернализма) и приватизации социальных функций (радикального либерализма) создается "субсидиарное" государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество и хозяйство при одновременной защите российских производителей от недобросовестной конкуренции со стороны иностранных участников рынка. Это - политика здравого смысла, предлагающая реальные решения соответствующих проблем с учетом существующих на сегодня бюджетных и общих ресурсных ограничений. Программа модернизации позволяет минимизировать социальные издержки преобразований и отражать угрозы финансового кризиса.

Именно сценарий модернизации позволит достичь цели радикального повышения уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Эта цель и является целью Стратегии развития России до 2010 года.

Достижение этой цели невозможно без раскрепощения общества, позволяющего включить его внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должно восстановиться практически полностью утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью.

Стратегия исходит из того, что динамичное развитие общества в значительной мере зависит от системы ценностей, лежащих в основе деятельности государства, экономических субъектов и общественных организаций, в основе повседневной жизни каждого человека. Нашему обществу необходима обновленная система ценностей, отвечающая традициям России и требованиям современности: свобода, ответственность, доверие, высокая ценность человеческой личности. Своей цели нужно добиваться за собственный счет и собственными усилиями. Путь к процветанию - добросовестный труд, честная конкуренция, сознательная законопослушность.

В России уже заложен прочный фундамент продуктивной системы ценностей: общество приняло и поддержало частную собственность, демократические процедуры, политическую и экономическую свободу. Эта система ценностей эффективно работает только тогда, когда есть доверие - доверие между гражданином и государством, между работником и работодателем, между хозяйствующими субъектами и между отдельными людьми. Доверие, в свою очередь, должно стать основой нового общественного договора, согласия активных сил общества по содержанию предлагаемых изменений, взаимным обязательствам общества и власти.

Масштаб проблем, с которыми столкнулась Россия, таков, что невозможно надеяться на решение их "сверху" или тем более "сбоку" - какой-то сторонней силой. Эта задача под силу лишь всей стране в целом.

Прогресс достижим только в результате объединения усилий власти и самого общества в деле создания страны, способной дать достойное существование своим гражданам и тем самым занять достойное место в мировом сообществе. Стратегия заключается в том, чтобы создать основы для возникновения нового общественного договора как механизма реализации Стратегии. Только таким образом можно снять преграды на пути общественного развития и создать стимулы для активизации деятельной части населения.

Стержень нового общественного договора - приоритет гражданина над государством. Человек, его права и интересы - насколько возможно; государство, гарант этих прав - насколько необходимо. Самостоятельный человек, живущий и действующий в соответствии со своими личными убеждениями и одновременно в соответствии с твердыми моральными принципами общества, способный в достатке содержать семью, сможет осуществить необходимую модернизацию страны.

Перед российским государством и обществом стоят следующие задачи:

- установить новый социальный контракт,

- осуществить реформу власти,

- провести модернизацию экономики.

Частный бизнес стал самостоятельным, дееспособным. Сформировались рыночные структуры, соответствующее поведение хозяйствующих субъектов. Но для того, чтобы функционирование рыночных институтов было эффективным, необходима отлаженная работа поддерживающей рынок системы: суда, принуждения к исполнению законов, органов правопорядка. Укрепление государства, реформа власти - условие модернизации экономики. Однако, насущная необходимость реформы власти - не только в требованиях экономического развития, но прежде всего - в целях защиты прав, свобод и безопасности граждан, в обретении доверия общества к власти, в превращении власти в инструмент обслуживания интересов общества.

Цели Стратегии достижимы только в результате модернизации экономики. Единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики. Такой экономический рост может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей. На втором этапе экономическая свобода выразится в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена экономическая политика.

В социальной политике необходимо завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего, образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

Опыт развития европейской цивилизации, к которой принадлежит Россия, убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства и пренебрежение к личной инициативе ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию.

Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.

Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требуют комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. Для достижения цели Стратегии необходимо равномерное продвижение по этим направлениям, без этого будет невозможно создать реальную основу и механизм поступательного развития экономики и общества в целом.

Без реформирования систем государственного управления, судебной защиты и правоохранительной деятельности, а также федеративных отношений нельзя реализовать большую часть программы модернизации экономики -создание благоприятного инвестиционного климата, ответственную бюджетную политику и структурные реформы. В то же время, только в условиях нового социального контракта, основанного на выполнении взаимных обязательств государства и общества, власть станет по-настоящему эффективной. Экономические реформы, структурная перестройка экономики, невозможна без создания эффективной системы социальной защиты, а экономический рост останется иллюзорным без инвестиций в человеческий капитал - образование и здоровье граждан, науку и культуру. С другой стороны, никакое существенное повышение уровня жизни граждан, снижение социального неравенства не станут реальными без экономического роста.

Государство не сможет реализовать Стратегию развития исключительно собственными усилиями. Только ответная реакция участников рынка, повышение роли гражданского общества, выполнение гражданами своих обязательств перед государством приведут к положительному результату.

Сегодня Россия получила шанс на решительное экономическое обновление. Этот шанс - в сложившемся сочетании позитивных факторов: политической стабильности, относительно благоприятной конъюнктуры внешних рынков, готовности людей воспринимать перемены.

Использовать этот шанс, реализовать потенциал развития экономики и роста благосостояния наших граждан и есть задача Стратегии развития. Если шанс не будет использован, если ближайшие годы не станут временем быстрых экономических перемен, экономическая отсталость страны станет необратимой, что будет угрожать не только социальной стабильности, но и существованию России как государства.

I. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Система социальной поддержки, основу которой составляют всеобщие социальные трансферты, субсидии на товары и услуги, а также категориальные льготы, принципиально неспособна решать задачу перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся домохозяйств. В условиях возросшего недофинансирования социальных программ эта проблема приобрела особенно большую остроту, в том числе политическую.

Ни одна из социальных функций государства не реализуется в тех количественных и качественных параметрах, которые предусмотрены законом. Эффективность ряда направлений социальной политики, таких как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критически низкого уровня. Существенно возрос уровень фактической платности услуг здравоохранения и образования, что сделало многие из этих услуг недоступными для малообеспеченных слоев населения. Следовательно, реформирование социальной политики стало задачей, решение которой нельзя дальше откладывать.

ЦЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Повышение государством планки своих обязательств в социальной области сверх того, что оно в состоянии действительно выполнить, дает лишь кратковременный и в сущности иллюзорный социальный и политический эффект. Однако вред от такой практики долгосрочный и осязаемый: чрезмерная нагрузка на бюджет, финансовую систему в целом, провоцирование у населения завышенных социальных ожиданий, возникновение на этой почве общественной и политической напряженности.

В сложившихся условиях преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих основных целей:

во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке;

во-вторых, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего медицинское обслуживание и общее образование;

в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;

в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе - обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.

Предлагаемая программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика выступает не ограничителем, а катализатором экономического роста.

Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели "субсидиарного государства", которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При таком подходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, получению профессионального образования, а также значительную часть расходов на медицинское обслуживание, школьное образование, пенсионное страхование. В перспективе большую часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.

В то же время государство не должно ослаблять усилий, направленных на оказание социальной помощи, а также предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.

Безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому предлагаемая стратегия предусматривает опережающий рост ассигнований на цели здравоохранения, образования и культуры по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

Реализация предлагаемой модели социальной политики требует осуществления следующих мер.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ

В соответствии с Конституцией 1993 года Российская Федерация является социальным государством, поэтому законодательный аспект формирования системы социальных гарантий приобретает особую актуальность. В 1992 г. ряд министерств и ведомств разработал "Основные принципы и направления социальной политики Российской Федерации в 1992 - 1993 гг." Среди этих принципов социальной политики: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения, активный и адресный характер, социальное партнерство, разграничение компетенций между различными уровнями власти. Главные направления социальной политики включали в себя формирование системы социальной защиты населения, реформирование социального обеспечения на принципах социального страхования и социальной помощи.

Далеко не все из перечисленных принципов удается реализовать в социальной защите населения. Принцип всеобщности реализовывается в виде попытки охватить теми или иными формами социальной защиты как можно большее число людей; дифференцированный подход к различным группам населения - в форме охвата льготой или пособием разных категорий населения без учета нуждаемости отдельных получателей социальной помощи. Адресный характер социальной защиты понимается скорее как принцип предоставления льготы или выплаты пособия тем, кому их хотят предоставить, а не тем, кто действительно нуждается в социальной помощи. Разграничение компетенций между различными уровнями власти заключается, видимо, в том, что решения, создающие обязательства по социальным выплатам, в основном принимаются на федеральном уровне, а выполнение этих решений входит в обязанности регионов.

Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами Российской Федерации, оценивается на уровне 70% всего населения Российской Федерации, т.е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. Насколько реально население претендует на получение положенных социальных пособий, ярко показал 1998 год: попытки местных и региональных властей в условиях нехватки финансирования ввести очередность выплаты пособий на ребенка на основе проверки нуждаемости без изменения федерального законодательства встретили значительное сопротивление населения. Семьи, имеющие право на пособия на детей, обращались в суд, и суд удовлетворял их иски против органов социальной защиты населения и выносил определения о невозможности нарушения федерального законодательства в части социальных пособий.

Только 9 видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. чел. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким категориям как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т.д.).

Распределение общей суммы денежных средств, получаемых населением по этим направлениям социальной защиты, складывается следующим образом: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти. Такое положение связано с тем, что практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат - ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии - предусматривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

С января 2000г. ежемесячное пособие на ребенка стало предоставляться семьям с детьми со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 200% прожиточного минимума. По данным обследования бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ в 3 квартале 1999г., только около 9% семей с детьми имели среднедушевой денежный доход, размер которого не превышает 200% прожиточного минимума. Поэтому право на пособие в этом случае приобретают практически все семьи, обратившиеся в органы социальной защиты как имеющие право на пособие.

Принятый летом 1999 г. Федеральный закон "О государственной социальной помощи", разрабатывавшийся как закон о перестройке всей системы социальной защиты на основе адресного принципа, в принятой редакции может означать лишь появление дополнительного вида социальных выплат, осуществляемых на основе проверки нуждаемости. Отсутствие механизмов реализации закона, в том числе финансовых, превращают государственную социальную помощь в еще один вид не финансируемых и потому не реализуемых социальных льгот и пособий.

В этих условиях во многих регионах приняты или разрабатываются законы об адресной социальной помощи нуждающимся в различных вариантах. Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат, приводит к дублированию расходов на социальные цели.

Финансирование социальной защиты населения из бюджета происходит преимущественно по разделу "Социальная политика". В 1999г. расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 74,5 млрд. руб., то есть 1,7% ВВП или примерно 6,0% суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Часть мероприятий в области социальной защиты населения осуществляется федеральными и территориальными социальными внебюджетными фондами. Однако, для выполнения всех социальных обязательств такого финансирования явно недостаточно. Необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15 процентов ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.

Сложившееся положение напрямую противоречит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсируется не более 30% их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в РФ". При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям.

Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе - с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбы с бедностью.

Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи. Приоритетным как правило является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.

Практически не существует стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи в большинстве регионов.

Одной из проблем в связи с этим является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных.

Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты, становится все более очевидной после кризиса августа 1998 г. За первые три квартала 1999г. реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь 77,8% уровня аналогичного периода 1998г., коэффициент дифференциации доходов составил 14,5 раз против 13,1. Увеличилась численность населения, нуждающегося в социальной помощи: по данным Госкомстата РФ численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляла 34,1 - 58,8% населения, причем более 2/5 малообеспеченного населения имели доходы в 2 и более раз ниже прожиточного минимума. В послекризисный период наблюдались уменьшение размеров социальных пособий и льгот в реальном выражении и нарастание задолженности по основным видам пособий, что не могло не сказаться на положении наиболее социально уязвимых групп населения.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.

Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.

В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям.

Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.

Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных целевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.

Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату.

При таком подходе у регионов появиться возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.

Среди особо нуждающихся категорий населения, на которых будет сосредоточена при таком подходе социальная защита, будут семьи с детьми, престарелые, инвалиды и безработные с доходом ниже прожиточного минимума, так как именно для этих категорий населения вероятность бедности особенно высока. Однако, принципы оказания социальной помощи могут быть различны.

Семьям с детьми с доходами ниже 50% прожиточного минимума на первом этапе реформирования и ниже 100% прожиточного минимума впоследствии может выплачиваться ежемесячное пособие на ребенка, либо оказываться социальная помощь, либо по выбору семьи один из этих двух видов помощи. Часть социальной помощи или ежемесячного пособия на ребенка может оказываться услугами (оплата услуг детских дошкольных учреждений, школьных завтраков, услуг ЖКХ и т.п.) по выбору семьи.

В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования;

обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги

объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями.

обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание при местных и федеральных органах власти различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения;

разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются;

развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета

упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.

1. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Ухудшение макроэкономической ситуации и рост цен в первой половине 1990-х годов привели к стремительному обесценению реальных размеров начисленных пенсий и сокращению дифференциации между максимальной и минимальной пенсиями. Размер назначаемой пенсии практически не зависит от величины предыдущих заработков, величину будущей пенсии заранее спрогнозировать практически невозможно, - все это существенно ослабляет заинтересованность работников и работодателей в уплате взносов.

На усиление страховых принципов (зависимости величины пенсионных выплат от предыдущих заработков) направлен Федеральный закон ╧ 113 "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 21.07.97. Данный закон предусматривает принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента пенсионера. Закон предусматривает увеличение пенсий в связи с ростом заработной платы, отказ от прямого ограничения максимального размера пенсий (косвенное ограничение задается предельным соотношением зарплат), исключает льготное исчисление периодов, засчитываемых в трудовой стаж. Таким образом, начиная с 1 февраля 1998 г., каждый пенсионер имеет право выбирать между расчетом пенсии по старой или новой схеме. По данным Министерства труда, на новый порядок исчисления и увеличения пенсий уже перешло 44,9% пенсионеров.

Примерно с середины 1990-х годов финансовое положение Пенсионного фонда не было устойчивым. Одной из основных причин возникновения дефицита Пенсионного фонда РФ стало появление задолженности бюджета по пенсиям, финансируемым на возвратной основе, и падение поступлений страховых взносов.

Кроме того, на протяжении всего рассматриваемого периода происходило постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние демографического фактора в перспективе будет возрастать.

В течение ближайших 5-6 лет, пока на пенсию будет выходить относительно малочисленное поколение, родившихся во время и сразу после войны, нагрузка трудоспособных возрастов на население будет незначительно снижаться. По данным РСА, на 1000 чел. в трудоспособном возрасте в 1998 г. приходилось 711 иждивенцев, в том числе 356 лиц старше пенсионного возраста, в 2006 г. это соотношение составит, соответственно, 586 и 335 чел. Однако, затем нагрузка пожилыми будет непрерывно возрастать. Согласно РСА к 2015 г. на 1000 чел. трудоспособного возраста будет приходиться уже 427 чел. в возрасте старше трудоспособного. Эти тенденции накладываются на достаточно старую возрастную структуру населения в трудоспособных возрастах: к 2015 г. около трети трудоспособного населения будет находиться в возрасте от 45 лет и выше.

В 90-е годы дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился бурный рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий. По данным Министерства труда РФ, если общее число пенсионеров в период с 1993 по 1998 г. выросло на 9%, то число пенсионеров, получающих пенсию в связи с работой на Крайнем Севере за этот же период увеличилось на 154%, в связи с особыми условиями труда - на 122% (Список ╧1 на 129% и Список ╧2 на 118%). При этом, по оценкам экспертов и специалистов Пенсионного фонда РФ, лишь около двух третей тех, кто имеет право на льготные пенсии по Спискам ╧1 и ╧2, действительно заняты в неблагоприятных условиях труда.

В период после кризиса 1998 г. финансовое состояние пенсионной системы в Российской Федерации претерпело ряд существенных изменений. С января по сентябрь 1999 г. поступление страховых взносов в Пенсионный фонд уменьшилось примерно на 20% в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. В этих условиях практически невозможно было предотвратить падение покупательной способности назначенных пенсий, особенно с учетом необходимости погашения задолженности по выплате пенсий, накопленной в течение 1998 г. Поэтому в послекризисный период снижение реальных размеров назначенных пенсий происходило опережающими темпами как по отношению к денежным доходам населения, так и по отношению начисленной заработной плате, которая служит базой для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд России.

Ставка замещения, понимаемая как соотношение средней назначенной пенсии и средней начисленной заработной платы, сократилась с 36% в среднем за 1998 г. до 28,5% за 1999 г. Столь резкое снижение ставки замещения во многом явилось следствием стремления Правительства России и руководства Пенсионного фонда создать текущий профицит в бюджете фонда для погашения задолженности, накопленной к концу 1998 г., когда ее размер составил около 29 млрд. руб. В результате последовательного проведения этой политики накопленная задолженность по выплате пенсий была полностью погашена к концу сентября 1999 г., после чего в период с ноября 1999 по февраль 2000 г. текущий профицит Пенсионного фонда был использован для повышения размеров назначенных пенсий и выплаты единовременных компенсаций.

Несмотря на принятые меры по увеличению размеров пенсий, средний размер назначенных пенсий к концу 1999 г. сохранился на уровне ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В среднем же за 1999 г. средняя назначенная пенсия в процентах к прожиточному минимуму сократилась до 70,1% против 114,7% за 1998 г. В докризисный период (вторая половина 1997 г. - первая половина 1998 г.) величина минимальной пенсии колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 г. ╧ 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Между тем, с учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий, минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера и составила в среднем за 1999 г. 45,4% прожиточного минимума пенсионера.

Резкое уменьшение соотношения минимальной пенсии и прожиточного минимума пенсионера сделало невозможным поддержание дифференциации пенсий, сложившейся в докризисный период. Поэтому опережающая индексация минимальных пенсий с целью по меньшей мере не допустить их падения ниже опасной черты 50% прожиточного минимума представлялась оправданной и неизбежной. Если в период с апреля 1998 г. по март 1999 г. соотношение средней назначенной пенсии и минимальной пенсии составляло 1,72 раза, то к IV кварталу 1999 г. в результате опережающей индексации минимальных пенсий оно сократилось до 1,46 раза. В феврале 2000 г. было проведено дополнительное 10-процентное повышение минимальных пенсий сверх общего увеличения пенсий на 20%. Благодаря опережающей индексации минимальная пенсия с компенсацией в процентах к прожиточному минимуму пенсионера возросла в период с апреля по декабрь 1999 г. с 37,3% до 53,8%, то есть почти в полтора раза.

Данные 8-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), свидетельствуют об ухудшении положения пенсионеров после кризиса. Доля пенсионеров среди "новых бедных", то есть среди бедных домохозяйств из панели 8-го раунда, которые не являлись бедными в предыдущем раунде РМЭЗ значительно возросла. 25% новых бедных в 8-м раунде составили домохозяйства, состоящие из одних пенсионеров, в то время как среди всех бедных в 7-м раунде, их доля составила лишь 14,7%.

Вместе с тем, даже те низкие пенсии, которые получало большинство пенсионеров в период после кризиса, все еще обеспечивали существенное снижение риска бедности среди этой группы населения. Согласно данным 8 раунда РМЭЗ и обследованиям РСА доля пенсионеров среди бедных по-прежнему остается ниже, чем доля пенсионеров в общей численности населения. Согласно нашим расчетам, в послекризисный период пенсии были единственным видом социальных выплат, которые вели к существенному (примерно на 8%) уменьшению общего уровня неравенства доходов, измеряемого коэффициентом Джини.

Однако, тот факт, что пенсионная система России довольно успешно выдержала "испытание кризисом", ни в коей мере не снимает с повестки дня необходимость проведения комплексной пенсионной реформы. В отсутствие более серьезных реформ компрессия пенсионной шкалы и уменьшение ставки замещения сами по себе не могут предотвратить опасное ухудшение финансового состояния пенсионной системы в долгосрочной перспективе, которое будет происходить под влияниям постепенного старения населения России и дальнейшего ухудшения соотношения между числом пенсионеров и численностью экономически активного населения.

1.2. ЦЕЛИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Реформы в сфере пенсионного обеспечения должны быть направлены на решение двух взаимосвязанных задач. Они должны обеспечить текущую финансовую устойчивость пенсионной системы и повышение реального размера пенсий с тем, чтобы преодолеть негативные последствия финансового кризиса 1998 года. В долгосрочном же плане они призваны предотвратить кризис пенсионной системы в связи со старением населения России.

Решение первой из этих задач делает необходимым восстановление утраченной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров путем повышения предельного размера заработной платы, учитываемой при исчислении индивидуального коэффициента пенсионера. Одновременно с целью повышения финансовой устойчивости Пенсионного фонда следует осуществить переход к смешанной (по инфляции и по заработной плате) индексации пенсий.

Для решения второй задачи необходимо приступить к внедрению механизмов накопительного финансирования пенсий для работающего населения. С этой целью для всех граждан, независимо от их возраста, часть страховых взносов в Пенсионный фонд будет направляться на именные накопительные пенсионные счета. Одновременно нужно осуществить поэтапный перевод досрочных пенсий на накопительные и страховые механизмы финансирования.

В основу данного подхода к корректировке Программы пенсионной реформы в Российской Федерации положен принцип минимизации изменений и по возможности внесения лишь тех из них, которые в наибольшей степени предопределены последствиями обострения социально-экономического кризиса в 1998-1999 гг. С учетом этих последствий приоритетными направлениями корректировки Программы пенсионной реформы являются пересмотр подходов к реформированию государственных трудовых пенсий, финансируемых на распределительных принципах, изменение сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, пересмотр механизмов корректировки общеустановленного возраста выхода на пенсию и рассмотрение альтернативных подходов к реформированию системы досрочного выхода на пенсию.

1.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИЙ ПО СТАРОСТИ, ФИНАНСИРУЕМЫХ НА РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНОЙ ОСНОВЕ

Основная задача на ближайшую перспективу - восстановление страховой природы государственных пенсий. Наиболее адекватным способом для решения этой задачи является усиление дифференциации государственных пенсий в рамках действующего законодательства посредством поэтапного повышения предельного соотношения индивидуального и среднего по стране заработка, учитываемого при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера.

Федеральным законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (от 21.07.97 ╧ 113-ФЗ) при определении индивидуального коэффициента пенсионера устанавливается предельное отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в размере не свыше 1,2 независимо от основания пенсии. Как это и предусмотрено в пункте 3 статьи 4 указанного закона, размер индивидуального коэффициента пенсионера и сроки его действия должны устанавливаться одновременно с принятием бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год.

Предварительные расчеты показывают, что полностью завершить переход к предельному соотношению 1,2 удастся к концу 2005 г. При этом увеличение предельного соотношения на 0,1 будет происходить ежегодно в 2000 и 2001 гг. и раз в полтора года в течение 2002-2005 гг.

Рост расходов на пенсионное обеспечение, связанный с усилением дифференциации трудовых пенсий, делает необходимым прямое поэтапное повышение общеустановленного пенсионного возраста. В актуарно сбалансированном варианте пенсионной реформы, учитывающем последствия кризиса 1998 г., предусмотрено поэтапное увеличение пенсионного возраста на 5 лет для мужчин и для женщин в течение 10 лет начиная с 2003 года. Это предложение соответствует аналогичным решениям, принятым в последние годы в Грузии, Казахстане и Молдове. Следует иметь в виду, что без повышения возраста выхода на пенсию не обходится практически ни одна пенсионная реформа, реализованная в мире в последние полтора десятилетия. Повышение пенсионного возраста предусматривается и в подавляющем большинстве проектов пенсионных реформ, находящихся в стадии подготовки в различных странах мира, включая страны переходной экономики. Четкая возрастная сегментация российского рынка труда, которую отмечают многие эксперты, а также тенденция к сокращению численности населения в трудоспособных возрастах, отчетливо заметная в демографическом прогнозе РСА, начиная с 2006 г., позволяют предположить, что повышение пенсионного возраста не вызовет дополнительное напряжение на рынке труда.

Напротив, необходимость поддержания финансовой сбалансированности пенсионной системы в условиях повышения дифференциации пенсий при неизменном пенсионном возрасте приведет к относительному снижению покупательной способности пенсий и резкому ухудшению соотношения между средней пенсией и средней заработной платой в стране.

В перспективе основным фактором увеличения дифференциации пенсий предпочтительно будет сделать накопительный компонент обязательного государственного пенсионного страхования. В течение нескольких ближайших лет средняя ставка замещения (соотношение между средней пенсией и средней начисленной заработной платой в стране) для государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах, может поддерживаться на уровне 30-34%, достигнутом в начале 2000 г. Фактически, это предполагает индексацию по инфляции всех пенсий, кроме тех, которые исчисляются с применением индивидуального коэффициента пенсионера, что позволит с одной стороны не допустить возникновение дефицита Пенсионного фонда РФ, а с другой - усилить страховую природу трудовых пенсий.

В более отдаленной перспективе, когда начнутся значительные выплаты государственных накопительных пенсий, речь должна идти о поддержании на данном уровне суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Следовательно, ставка замещения для государственных распределительных пенсий должна снижаться по мере роста выплат государственных накопительных пенсий.

Это предполагает смешанную индексацию государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах по заработной плате и по инфляции. Вместе с тем, рост пенсий, финансируемых на распределительных принципах, будет опережать индекс потребительских цен и динамику прожиточного минимума пенсионера.

1.4. ВНЕДРЕНИЕ НАКОПИТЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПЕНСИЙ

В краткосрочной перспективе состояние финансовых рынков является основным препятствием для начала внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, предусмотренных действующей Программой пенсионной реформы. Однако постепенная нормализация положения на финансовых рынках является неизбежным следствием общего улучшения экономической ситуации в стране и возобновления экономического роста. При благоприятном развитии экономической ситуации в России внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий может быть уже в 2001 г.

Как и предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии для всех граждан, независимо от их возраста, предлагается установить единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России. Ставка накопительных взносов устанавливается в размере 2 % в первый год реформы, не меняется до тех пор, пока происходит увеличение предельного соотношения заработков, учитываемых в индивидуальном коэффициенте пенсионера, а затем ежегодно увеличивается на 2% вплоть до максимального уровня 9-10% по базе начисления для предприятий. При этом тариф отчислений в распределительную систему будет снижаться на величину накопительных взносов.

В случае возобновления устойчивого роста и последовательного осуществления структурных реформ, к 2002-2003 гг. могут быть сформированы минимально необходимые экономические и организационно-технические условия для инвестирования пенсионных резервов. Их первоначальный объем будет относительно небольшим (примерно 0,2% ВВП в первый год внедрения). Столь скромные объемы средств могут быть достаточно надежно инвестированы в определенной пропорции в российский и глобальный финансовые индексы, которые благодаря максимальной диверсификации вложений, обеспечивают наибольшую доходность инвестиций в долгосрочной перспективе. В силу относительно небольшого масштаба и растянутости во времени подобные операции не вызовут напряженности на российских финансовых рынках.

На осуществимость подобного сценария указывает и международный опыт. Большинство успешных пенсионных реформ с внедрением накопительных принципов, проводившихся в мире в течение последних 20 лет, были начаты в странах, которые не более чем за 5 лет до начала пенсионной реформы испытали глубокие финансовые потрясения или системные банковские кризисы. Следует также иметь ввиду, что, как свидетельствует международный опыт, пенсионные реформы на накопительных принципах сами по себе являются мощным фактором укрепления и стабилизации национальных финансовых рынков и, тем самым, создают предпосылки для постепенного наращивания объемов пенсионных резервов в долгосрочной перспективе.

В отношении процедур ведения именных накопительных пенсионных счетов, исчисления размеров накопительных пенсий, а также порядка инвестирования пенсионных резервов, рассматриваемый вариант реформы в основном совпадает с положениями Программы пенсионной реформы, одобренной Правительством Российской Федерации в мае 1998 г.

На именных накопительных пенсионных счетах, открываемых на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России, осуществляется регистрация фактически уплаченных за каждого застрахованного страховых взносов обязательного накопительного пенсионного страхования, а также доходов от их инвестирования. Назначение пенсий в системе обязательного накопительного пенсионного страхования производится по данным именных накопительных пенсионных счетов.

Накопительная пенсия назначается застрахованным по достижении общеустановленного пенсионного возраста. Размер пенсии рассчитывается исходя из суммы средств, отраженных на именном накопительном пенсионном счете застрахованного, и ожидаемой средней продолжительности жизни в стране для лиц, достигших общеустановленного пенсионного возраста. Выплата пенсии производится в порядке и в сроки, установленные для государственных пенсий.

Минимальная гарантированная пенсия по государственному накопительному пенсионному страхованию не устанавливается, поскольку представленный законопроект исходит из наличия для всех граждан, достигших пенсионного возраста права на получения общей для всех государственной пенсии, финансируемой за счет текущих страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации или за счет федерального бюджета.

В последующие годы после назначения пенсии предусматривается ежегодная корректировка размера накопительной пенсии с учетом доходов от инвестирования пенсионных резервов и изменений ожидаемой средней продолжительности жизни в стране.

Для ликвидации излишних диспропорций между размерами пенсий по накопительному пенсионному страхованию в законопроекте вводится принцип установления максимальной пенсии, выплачиваемой за счет обязательных пенсионных накоплений. Одновременно, в законопроекте предусмотрен ряд решений, призванных создать дополнительные стимулы работникам для полной уплаты страховых взносов.

В частности, в случае поступления дополнительных страховых взносов на именной счет застрахованного после его выхода на пенсию предусматривается периодический перерасчет его пенсии с учетом дополнительных средств, отраженных на его именном счете.

Средства, отраженные на именном счете застрахованного на момент первоначального расчета или очередного перерасчета его накопительной пенсии сверх средств, необходимых для получения максимальной государственной накопительной пенсии выплачиваются застрахованному в виде разовой суммы. Суммы, отраженные на именных счетах застрахованных, которые не достигли общеустановленного пенсионного возраста, превышающие суммы, необходимые для выплаты ему максимальной государственной накопительной пенсии, могут быть использованы ими вплоть до достижения общеустановленного пенсионного возраста на оплату приобретения и строительства личного дома (квартиры), оплаты образования детей в возрасте до 25 лет, приобретения медицинской страховки и для личного долгосрочного страхования жизни.

В случае смерти застрахованного до достижения пенсионного возраста его пенсионные накопления подлежат наследованию в соответствии с действующим законодательством. В случае смерти застрахованного после достижения им общеустановленного пенсионного возраста наследованию подлежат средства, поступившие на его именной накопительный пенсионный счет в период после первоначального расчета пенсии или последнего ее перерасчета, производимого один раз в три года в соответствии с дополнительными поступлениями на именной счет страховых взносов и начисленным на них инвестиционным доходом.

В период накопления средств не предусматривается их перераспределение в пользу каких-либо групп застрахованных. Элементы перераспределения (страхования) присутствуют только на этапе перехода к выплатам пенсий, где происходит объединение накоплений застрахованных в рамках пенсионных резервов Пенсионного Фонда Российской Федерации. За счет консолидации накоплений обеспечивается перераспределение средств в рамках одного поколения в пользу пенсионеров, чья продолжительность жизни превышает среднюю продолжительность жизни лиц, достигших пенсионного возраста в Российской Федерации, что полностью отвечает страховым принципам.

В части процедур инвестирования пенсионных резервов представленный законопроект не предполагает существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Законопроектом, как и действующей Программой пенсионной реформы, предусматривается, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через уполномоченные инвестиционные компании (управляющие компании).

Управляющие компании отбираются на конкурсной основе и действуют под непосредственным контролем государства. С целью создания условий для отбора наиболее эффективных управляющих кампаний, обеспечивающих надежное размещение пенсионных резервов предполагается, что доступ к участию в конкурсе будет предоставлен максимально широкому кругу российских компаний, включая управляющие компании, находящиеся в собственности нерезидентов, но зарегистрированные на территории России.

1.5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА И РАБОТОЙ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ

Реформирование системы досрочного выхода на пенсию будет осуществляться на основе разумного сочетания двух подходов.

Первый из них предполагает поэтапный перевод выплаты досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы. Он влечет повышение страховой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий с большим числом рабочих мест, дающих право досрочного выхода на пенсию. Поэтому данный подход будет распространен преимущественно на те рабочие места, которые связаны с высоким риском фактической утраты трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Второй подход предусматривает поэтапное замещение досрочных пенсий механизмом дополнительного страхования фактической утраты трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Этот подход практически не увеличивает страховую нагрузку на фонд оплаты труда предприятий. Он будет распространен на те рабочие места и виды деятельности, где досрочный выход на пенсию слабо связан с фактической утратой трудоспособности до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Страхование будет покрывать риск утраты трудоспособности от момента присоединения к страховому плану до достижения общеустановленного пенсионного возраста, а льготное пенсионное обеспечение - только в рамках льготного периода. Однако льготное пенсионное обеспечение в отличие от страхования не будет связано с утратой трудоспособности.

Основой первого из вышеназванных подходов к реформированию льготного пенсионного обеспечения является поэтапный перевод обязательств по финансированию и выплате досрочных пенсий из Пенсионного фонда Российской Федерации в профессиональные пенсионные системы (ППС), построенные на накопительных принципах.

Профессиональные пенсионные системы будут формироваться на принципах:

безусловной обязанности работодателя, имеющего рабочие места, дающие право на льготное пенсионное обеспечение, учреждать профессиональный страховой план и профессиональный пенсионный план для работников, имеющих льготный режим пенсионного обеспечения и заключать договор на их ведение с негосудартвенным пенсионным фондом (НПФ), обладающим соответствующей специальной лицензией; право выбора компании и негосударственного пенсионного фонда закрепляется за работодателем.

свободы для работника, занимающего рабочее место (выполняющего трудовые обязанности), дающее право на льготное пенсионное обеспечение, выбирать одну из форм покрытия дополнительных рисков, связанных с трудовой деятельностью: в форме страхования досрочной утраты трудоспособности или пенсионного обеспечения в пределах льготного периода (от приобретения права на досрочную пенсию до достижения общеустановленного пенсионного возраста), без права на последующее изменение избранной формы.

осуществления финансирования пенсионного плана только работодателем за счет дополнительного обязательного тарифа страховых взносов, начисляемого на заработную плату лиц, занимающих рабочие места, дающие право на льготы.

Наиболее существенным из изменений в рамках второго подхода к реформированию досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда, отдельными видами профессиональной деятельности и работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним (далее - досрочного пенсионного обеспечения), является отказ от принципа автоматического назначении пенсии для всех работников, имеющих минимальный стаж и достигших досрочного пенсионного возраста. Данный подход предусматривает поэтапный переход к страхованию фактической утраты трудоспособности для лиц, достигших льготного пенсионного возраста и имеющих соответствующие основания для досрочного выхода на пенсию (установленный минимальный стаж работы в особых условиях труда, выслугу лет по отдельным видам профессиональной деятельности, а также в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера и др.).

В течение переходного периода, выход на досрочную пенсию по действующим правилам допускается лишь для лиц, которые приобрели на 01 января 2002 года право досрочного выхода на пенсию в соответствии со статьями 12, 13, 14, 78-1, 78-2, частями второй и третьей статьи 79 и статьями 80 - 83 Закона от 20 ноября 1990 года, а также статьями 25-31 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

С 1 января 2002 года, то есть с момента вступления в силу настоящего закона, право на получение досрочной пенсии возникает у лиц, набравших минимальный специальный стаж после его вступления в силу, достигших досрочного пенсионного возраста, но не достигших общеустановленного пенсионного возраста1, и признанных в установленном порядке нетрудоспособными в связи с профессиональным заболеванием, связанным с особыми условиями труда (Список ╧2), отдельными видами профессиональной деятельности или работой в районах, приравненных к районам Крайнего Севера.

Назначение пенсий за работу на производствах, входящих в Список ╧1, и в районах Крайнего Севера, происходит в рамках действующего законодательства.

Согласно актуарным расчетам, число работников, утрачивающих трудоспособность в период между возрастом досрочного выхода на пенсию и достижением общеустановленного пенсионного возраста по перечисленным основаниям, оказывается существенно меньшим, чем число досрочных пенсионеров в современных условиях. В случае полного завершения перехода на новую систему досрочных пенсий расходы Пенсионного фонда на выплату досрочных пенсий работникам, отвечающим указанным критериям, не превысят 0,2% ВВП.

Размер досрочной пенсии застрахованному рассчитывается исходя из действующей ставки замещения для государственных пенсий и среднемесячного заработка, на который начислялись взносы по обязательному профессиональному пенсионному страхованию, исчисленного за весь период специального страхового стажа. Выплата пенсий осуществляется в порядке и в сроки, установленные для выплаты государственных пенсий по старости.

2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

2.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

За годы реформ система образования претерпела существенные изменения. Эти изменения были связаны с демографическими процессами, изменением уровня финансирования образования, изменениями в номративно-правовой базе образования и процессами адаптации образовательных учреждений к условиям рыночной экономики.

Действие демографических факторов проявилось в тенденции уменьшения числа детей дошкольного и раннего школьного возраста при одновременном росте числа учащихся старших классов и молодежи в возрасте до 25 лет.

С начала девяностых годов число детей в детских дошкольных учреждениях под влиянием демографических факторов уменьшилось вдвое. При этом наполяемость детских дошкольных учреждений снизилась за период с 1985 г. более чем на 30%, что ведет к удорожанию содержания одного ребенка. После 1995 года стало уменьшаться и число детей в общеобразовательных школах начало уменьшаться, в то время как количество учителей не только не уменьшилось, но даже возросло. В результате произошло существенное изменение показателя, принятого в мировой практике для анализа эффективности образовательных учреждений: число учащихся на одного преподавателя. В 1999 году на одного учителя приходилось 13,2 ученика против 18,2 учеников в 1985-1986 учебном году.

В связи появлением вариативности образовательных программ многие государственные школы получают статус гимназий и лицеев, число которых за последние 10 лет выросло почти в 10 раз. (1726 учреждений). Начали развиваться и негосударственные учреждения общего образования, однако они составляют не более 1% от числа государственных общеобразовательных учреждений.

За истекшие 10 лет сеть численность учащихся в учреждениях начального профессионального образования упала на 20%, в то время как численность учащихся средних специальных учебных заведений в 1999 году осталась на уровне 1992 года главным образом за счет негосударственных учреждений (4.5% от общего числа) и коммерческого приема.

За годы реформ число студентов вузов возросло почти в полтора раза, что связано как с ростом численности молодежи студенческого возраста, так и с увеличением на 75% числа вузов. Эти показатели были достигнуты главным образом за счет бурного развития негосударственных вузов и расширения приема студентов в государственные вузы на условиях полного возмещения затрат на обучение, который в 1999/2000 учебном году составил 40% от общего приема. В отличие от общеобразовательных школ, в вузах наблюдается улучшение показателя "число студентов на преподавателя". В 1992 году он составлял 11.6, 1996 году 12.2, в 1999 году 16. Связано это, в первую очередь, с тем, что с 1992 года в связи с отсутствием у вузов средств, штатный персонал государственных вузов уменьшался, вместе с тем, общая численность студентов за этот период выросла в 1.5 раза.

Бюджетное финансирование образования в реальном выражении резко снизилось до менее чем 40% от уровня 1991 года. Вместе с тем, доля расходов на образование в расходах консолидированного бюджета несколько увеличилась. При этом продолжился перенос части расходов на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образование из федерального бюджета. Одновременно возрастала роль соплатежей населения в финансировании общего образования, а также вклад частного финансирования совокупные расходы на среднее и высшее профессиональное образование.

В настоящее время общество направляет в образование более 5% ВВП, треть которых составляют внебюджетные средства. Однако эффективность использования этих средств остается низкой вследствие:

теневых потоков;

неэффективного распределения ресурсов государственного бюджета, ведущего к развитию диспропорций между тенденциями спроса на рынке труда и структурой предложения образовательных услуг;

низкого качества подготовки специалистов и образовательных услуг.

Новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы, сформулированные в 1992 году в Законе об Образовании, не были полностью реализованы на практике. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов, что нашло отражение в Законе о высшем и послевузовском образовании 1995 года. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции. Ответственность и полномочия во все большей степени перекладывались на органы государственного управления образованием, академическая и экономическая автономия образовательных учреждений ограничивалась или не реализовалась. Соответственно, особенности организационно-экономических механизмов, отраженные в Законе об образовании, не нашли отражения в Гражданском, Налоговом, Бюджетном кодексах.

В целом несмотря на активные процессы адаптации, происходившие в сфере образования, процесс перестройки системы образования далек от завершения, а в целом состояние системы образования остается кризисным. Основные проявления кризиса системы образования состоят в следующем:

сохранение глубоких структурных диспропорций между предложением образовательных услуг и потребностями, формирующимся гражданским обществом и развивающимся рынокм труда;

отсутствие эффективных институтов, связывающих образование с потребностями общества, что влечет значительные потери ресурсов как на пути к системе образования, так и внутри нее;

хроническое недофинансирование образования из всех источников, включая государственные и частные, которое влечет заметное ухудшение качества образования;

ригидность образовательной системы, обусловленная преобладанием трансляции знаний над воспитанием навыков и ценностей, устарелостью стандартов и содержанияобразования.

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения и распространения знания становятся ключевыми. Этот процесс в сильной степени опирается на развитие образовательной системы.

Модернизация общества предполагает также становление новой культуры, в которой ценностями являются самостоятельное действие и предприимчивость, соединенные с ценностью солидарной ответственности за общественное благосостояние и устойчивое взаимодействие общества и природы. Образование может играть важнейшую роль в этом процессе.

Неотъемлемое условие модернизации общества - освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений. Задачами государственной политики здесь является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества. Конкретно приоритетами образования для модернизации общества должны быть:

Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение наркомании, рост криминогенности в молодежной среде.

Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей.

Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное взаимопонимание

Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Обновление содержания образования должно решить следующие задачи:

Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний, а рассчитаны на "прохождение", на то, чтобы их сдать и забыть. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и профессиональной деятельности.

Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

Обеспечить развитие вариативности образования.

Восстановить и укрепить связи профессионального образования с научными исследованиями и практикой, создать механизмы систематического обновления содержания образования.

Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в области предметов, обеспечивающие активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмента и социологии).

Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней до 20-30%. Обеспечить до 2005 года подключенными к глобальной сети компьютерными классами все учебные заведения системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных школ.

Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней, обеспечить международное признание всех российских документов об образовании.

Обеспечить рабочее знание как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.

Система финансировании образования должна быть нацелена обеспечение эффективной модернизации образования, включая:

доступность образования для различных социальных слоев и территориальных групп населения в сочетании с расширением свободы выбора учащимися в плане способов получения образования и его содержания;

осуществление необходимых структурных сдвигов в системе образования в тесной увязке с текущими и перспективными требованиями рынка труда;

обеспечение высокого качества образовательных услуг;

достижение непрерывности процесса образования;

финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию.

Решение этих задач требует, наряду с увеличением государственных и частных расходов на образование, повышения эффективности использования имеющихся ресурсов.

Повышение совокупных расходов на образование будет достигаться за счет следующих источников:

Увеличение бюджетных расходов на образование более чем на 50% в реальном выражении или на 1 процентный пункт ВВП в период до 2005 года. При этом предполагается обеспечить опережающий рост расходов на образование из федерального бюджета.

Привлечение средств населения. Средства семей, которые они готовы направлять в образование, составляют сегодня около 1% ВВП, которые преимущественно расходуются в виде неформальных выплат преподавателям и образовательным учреждениям. По мере роста реальных доходов населения доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет с 25-30% в настоящее время до 40-45% в 2010 году. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (сумма затрат изымается из налогооблагаемой базы) и темпов роста доходов можно ожидать к 2010 году увеличение средств семей, поступающих в образование, в 2,5-3 раза в реальном выражении (до 150-180 млрд.руб. в ценах 2000 года).

Привлечение средств предприятий. Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз (с 3,5 до 12-15 миллиардов рублей). Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в себестоимость продукции и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). С учетом налоговых льгот, спонсорских средств и заказов на НИОКР объем средств предприятий, поступающий в образование в 2010 году, составит до 50-60 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП против приблизительно 10 млрд.руб. в 2000 году.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажа собственной продукции ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений), а также развития экспорта российского образования.

В рамках усилий по повышению эффективности расходов на образование упор должен делаться на спрос, предъявляемый гражданами и семьями, как наиболее "чистый" (спрос со стороны предприятий в значительной степени представляет замаскированный семейный спрос). Поэтому основная часть потоков в образовании должна основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это оставляет открытой для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства. Персонификация бюджетного финансирования включает:

нормативное подушевое финансирование в общем среднем и начальном профессиональном образовании, обеспечивающее реализацию принципа "деньги следуют за учеником";

бюджетное финансирование по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования.

Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2001 года, на прозрачную систему целевых трансфертов на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких трансфертов, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность использования таких средств, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых трансфертов расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП (на один процентный пункт), их доля в бюджетах существенно возрастет.

Вместе с тем, структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ даст внутреннюю экономию примерно 15% от существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджета (в том числе за счет соучредительства) по отношению к организациям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.

Необходимо также развитие системы планирования бюджетных расходов на образование в рамках модели двухуровневого бюджета. Первый уровень образовательного бюджета должен быть предназначен для обеспечения минимальных социальных стандартов на основе системы федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования. Второй уровень образовательного бюджета должен быть ориентирован на формирование бюджета развития учебных заведений.

Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.

Инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки (инженерный вуз, педагогический техникум, школа с углубленным изучением иностранных языков) и государственным приоритетам в развитии образования (поддержка обучения биотехнологиям, технологиям авиакосмического комплекса). Инвестиции в этом случае не привязаны к конкретному учебному заведению, а определяются некоторым нормативом.

Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов. Минобразования России объявляет приоритетные области развития образования, в которых оно намерено софинансировать проекты, а также ориентировочные условия такого софинансирования. Бюджет развития образования должен составлять до 10% финансирования из государственного бюджета, в том числе для федерального бюджета - 15-18%, для территориальных бюджетов - 6-7%. Основными направлениями использования бюджета развития образования должны стать: развитие материальной базы, подготовка и переподготовка кадров, развитие академического потенциала, включая поддержку академической мобильности, организацию семинаров и конференций и публикации.

Эта система должна дополняться целевыми субсидиями (тоже организованными на подушевой основе) со стороны федеральной и региональной власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений образования, формирование платежеспособного спроса по которым отстает).

Важнейшим элементом нового финансово-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе об образовании 1992 года. Это предполагает:

независимость от формы собственности при распределении государственного финансирования (постепенное сближение государственных и негосударственных учебных заведений);

финансово-хозяйственная прозрачность на основе внедрения современных систем бухгалтерского учета и экономического анализа и обеспечения большей информационной открытости образовательных учреждений, в том числе через систему попечительских советов;

контрактные формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

государственная аккредитация и независимая система контроля качества образования как основные регуляторы поведения учебных заведений;

переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);

расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами (при участии попечительских советов);

предоставление образовательным организациям права самостоятельного утверждения сметы расходов и, соответственно, ее изменения.

прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финансовых отчетов;

создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного учредителем учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию имущественных комплексов государственных учебных заведений.

Меры, направленные на расширение финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций должны сопровождаться формированием условий для участия общества в управлении образованием (образовательными организациями), в том числе путем создания:

системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов - финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;

фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;

системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;

условий развития негосударственного сектора в образовании;

условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Утверждение данных подходов не только распространит на все образовательные учреждения принципы свободы внутренней академической и хозяйственной организации, которые позволили выжить в 90-е годы российским вузам, - оно устранит противоречия между "бюджетностью" и "хозяйственной самостоятельностью" таких учреждений.

В плане обеспечения равенства доступа к образованию актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:

финансирование по повышенным нормативам до 20% мест в учебных заведениях элитарного типа (гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением предметов) для учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей;

адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся;

компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;

развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся из малообеспеченных семей;

фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти, руководителями учебных заведений и студенческими организациями.

При модернизации органов и системы управления необходимо предусмотреть выполнение всех функций при учете информации о качестве образования.

Необходимо разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, координация их деятельности; усиление информационно-аналитической функции методических служб.

Должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур.

Минобразование и региональные образовательные ведомства передают роль распределителей и проводников потоков нормативных бюджетных средств в образовательные учреждения органам казначейства. В их новые функции входит управление развитием образовательной системы:

расчет и обоснование нормативов,

разработка и утверждение государственных стандартов,

управление бюджетом развития (инвестиционным бюджетом образования), организация конкурсов на государственное финансирование и софинансирование эффективных инвестиционных проектов.

2.2. НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ В 2000-2010 ГГ.

2.2.1. Восстановление массового дошкольного образования

Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные стандартные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001-2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования для 5-6 летних детей. Посещать детский сад можно будет и 2, и 3 дня в неделю.

В организационной структуре системы детского дошкольного образования необходимо разделить дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг., будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из малодоходных семей.

Приоритеты в развитии общего среднего образования

Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его обновлении, в том, чтобы сделать его современным - в содержании образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных инициатив и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.

При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.

Ведущие направления действий в 2000-2003 годах: модернизация содержания общего среднего образования, структурная перестройка школы, реорганизация школьной экономики.

Модернизация содержания общего среднего образования, его кардинальное обновление в соответствии с запросами современной жизни требует в первую очередь решения следующих задач:

Изменение политики в области образовательных стандартов. Это предполагает разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования и затем уже на этой основе введение государственных образовательных стандартов. Новые стандарты должны быть максимально гибкими и носить рамочный характер. Они должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования ("стандартов на выходе").

Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста. Для этого прежде всего необходимо: во-первых, преодолеть существующий технократизм школьного образования, вывести на должный уровень предметы социально-гуманитарного цикла (право, экономика, основы политической системы, общественного устройства, иностранные языки должны преподаваться в объеме, достаточном для полноценной гражданской деятельности выпускников школы) и, во-вторых, переключить внимание при изучении общественных явлений на реальные формы повседневной жизнедеятельности человека, общества, страны.

Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информатики и иностранных языков.

Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся - от одаренных детей до детей с проблемами, - а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения применительно к персональным особенностям и способностям отдельного ученика.

Структурная перестройка в сфере общего среднего образования, связанная с подготовкой постепенного перехода на 12-летний срок обучения, содержит в себе следующие основные компоненты:

Переход на четырехлетнее обучение в начальной школе.

Отработка структуры старшей ступени школы с возможностью профильного обучения для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности. Основные профили: гуманитарные дисциплины и науки о человеке; социально-экономические дисциплины; точные науки и информатика; естественные науки, физические и химические технологии; техника и инженерное дело; агрокомплекс и агротехнологии; искусство.

Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования: создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов "школа - ПТУ", "школа - ССУЗ" и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Для решения этих проблем требуется сетевая реструктуризация системы образования - создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования с делегированием этим округам определенных полномочий от регионального и муниципальных органов управления образования. При этом одной из наиболее острых проблем является восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем создания комплексов "детский сад - школа" с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).

Ликвидация разрыва между старшей ступенью школы и вузами, введение системы единого централизованного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в школе и вступительные экзамены в вузы.

Реорганизация школьной экономики предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений на институциональное финансирование, т.е. прямое финансирование учебных заведений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства, поступающие в систему через учащихся.

Это означает, что учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (подушевое финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объеме числа часов, установленного на федеральном уровне. Все, что превышает этот объем, является дополнительными образовательными услугами, платными для всех. Для части населения расходы на дополнительные образовательные услуги компенсируются за счет расходов бюджета, направляемых на образование или поддержку социально незащищенных слоев населения. При этом предполагается, что значительная часть учащихся будет оплачивать дополнительные образовательные услуги, полностью или частично, из собственных средств.

Этот подход, как представляется, будет способствовать стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений, усилению гарантий реализации конституционных прав граждан на получение образования, упорядочению привлечения средств в систему образования.

Для введения этих механизмов в действие необходима отработка и введение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, а также упорядочение существующих межбюджетных отношений, с переходом от системы безличных и незащищенных трансфертов к целевым субвенциям для дотационных регионов и муниципалитетов. Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения (содержания) одного обучающегося, воспитанника в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует минимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования минимально необходимых условий осуществления образовательного процесса.

Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности школьной экономики является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса самостоятельного юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка экономического персонала школ; отработка системы "школьных округов", объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений, и др. На первом этапе (2000 - 2003 гг.) указанные меры потребуют увеличения региональных бюджетов в среднем на 1,5-2%. Эти затраты впоследствии будут компенсированы притоком в систему дополнительных ресурсов (общий эффект по отношению к объему расходов консолидированного бюджета региона на образование может составить около 3%).

При реформировании общего образования сельская школа требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малочисленной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем на 70% выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы осуществления реструктуризации сельской школы включают:

стимулирование начавшегося процесса создания образовательных, учебно-культурных и учебно-производственных комплексов на селе в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;

организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы "школьных автобусов";

создание пятидневных интернатов на базе полных средних сельских школ;

развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий, при этом принцип реструктурирования сети сельских образовательных учреждений должен быть основан на идее образовательных округов, объединяющих учреждения общего и профессионального образования.

Первоначальные затраты в среднем составят единовременно около 15% расходов консолидированного бюджета регионов на образование. В дальнейшем ожидаемый эффект может составить ежегодно около 10% этого бюджета. Вместе с тем назревшие задачи подъема и модернизации сельской школы, несомненно, потребуют и масштабных вложений, прежде всего в укрепление материально-технической базы сельского образования и в его техническое переоснащение, включая компьютеризацию сельской школы (на что необходимо до 2 млрд. руб.). Эти инвестиции в сельское образование станут в первую очередь инвестициями в социально-экономическое и культурное развитие села.

2.2.2. Управление качеством образования и единый экзамен.

С 2003 г. вводится единый общенациональный экзамен на аттестат зрелости по окончании полной средней школы. В ходе экзамена учащиеся, оканчивающие старшую школу, сдают в письменной форме в виде тестовых и иных заданий 2- 3 экзамена по обязательным предметам и 2-3 - по выбору. По результатам экзамена они получают вкладыш в аттестат с указанием сданных предметов и полученных по ним оценок, а сертификат, представляющий собой персонифицированный титул на бюджетное финансирование обучения в вузе. Сертификаты могут иметь различное финансовое обеспечение в зависимости от баллов, полученных на экзамене. Финансовое наполнение и число сертификатов каждой категории устанавливаются ежегодно в законе о федеральном бюджете.

В новой ситуации управление качеством образования, его объективная оценка и контроль становятся возможными только при условии, что все его составляющие заданы в системе объективных инструментальных показателей, допускающих однозначную интерпретацию, понятную преподавателям, обучающимся, их родителям и широкой общественности. Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:

системы показателей качества и эффективности образования, характеризующих уровень образованности, а также затраты, включая человеческие ресурсы и состояние здоровья, финансовые, материально-технические и другие ресурсы. Важна сопоставимость с аналогичными международными системами;

объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных. Важна адекватность современным целям образования и экономическая обоснованность;

независимой Федеральной службы оценки качества образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить система мониторинга качества образования, включающая разветвленную региональную сеть, и Федеральный центр качества образования, осуществляющий разработку инструментов управления качеством для образования.

Все процедуры оценки и контроля качества образования должны быть максимально открыты для общественности, всех участников образовательного процесса, поскольку от их объективности будет зависеть финансовое положение и престиж УЗ, получение соответствующих сертификатов и стипендий студентами, заработная плата педагогов и репутация педагогических коллективов.

Для осуществления всеобщего управления качеством образования в России должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе, создание института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур, обучение аудиторов систем качества в образовании, а также подготовка руководителей учебных заведений в области управления качеством. В период 2001-2004 гг. будут разработаны и внедрены основные компоненты системы оценки и контроля качества образования

Затраты на развитие указанной системы составят: 2001 г. - 1,2 млрд. руб., 2002 г. - 2,65 млрд. руб., 2003 г. - 2,25 млрд. руб., 2004 г. - 2,0 млрд. руб., 2005 - 2010 г.г. - по 1,2 млрд. руб.

2.2.3. Профессиональное образование и рынок труда

Для обеспечения связи системы профессионального образования с рынком труда должна резко возрасти роль работодателей в обновлении содержания профессионального образования, в оценке качества профессионального образования.

В связи с тем, что рынок труда в основном принял региональный характер, для управления процессами взаимодействия работодателей и системы профессионального образования, необходимо создавать региональные программы "Кадры", управление которыми должно возлагаться на советы, в состав которых входит территориальные органы исполнительной власти (органы управления образованием, региональные службы занятости, органы управления экономикой, органы управления отдельными отраслями, представители союзов работодателей, представители профессиональных союзов, руководители ведущих предприятий данного региона).

Основные задачи, которые должны решаться за счет соответствующих программ и, соответственно, являются функциями советов:

определение перечня профессий, необходимых для данного региона (должна быть учтена и ситуация, связанная с самозанятостью населения через индивидуальную трудовую деятельность);

определение контрольных цифр приема в учреждения профессионального образования разного уровня (сколько рабочих, техников и инженеров для соответствующей отрасли экономики необходимо в области), определяя тем самым на первых шагах реформы госзаказ, на последующих - размеры дополнительного финансирования к федеральным нормативам;

создание независимых служб оценки качества подготовки выпускников учреждений профессионального образования;

создание региональных фондов развития профессионального образования и др.

2.2.4. Реформа начального профессионального образования

Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области НПО заключаются в следующем:

1. Сформировать, апробировать и внедрить новые, более гибкие модели финансирования начального профессионального образования, основанные на нормативном подходе. Обеспечить правовую поддержку для более гибкого маневра финансовыми ресурсами учреждениями начального профессионального образования.

2. Повысить привлекательность системы НПО для потенциальных инвесторов и социальных партнеров, повысив ее внутреннюю и внешнюю эффективность, укрепив связи с рынком труда и социальными партнерами. Для этого необходима:

разработка нового содержания НПО, ведение системы модульной подготовки по овладению конкретными рабочими навыками;

организация подготовки и переподготовки мастеров и преподавательских кадров;

проведение глубокой оптимизации сети учреждений НПО образования с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров;

развитие инфраструктуры учебно-производственной деятельности НПО.

3. Усовершенствовать законодательство в следующих направлениях:

введение бюджетных субвенций из бюджетов вышестоящего уровня на поддержание системы НПО;

введение прямых и косвенных льгот предпринимателям, инвестирующих средства или предоставляющих места для практики учреждениям НПО;

пересмотр порядка бюджетного финансирования, ограничивающего маневр учреждений НПО финансовыми ресурсами;

освобождение от налогов всех доходов, получаемых от реализации продукции, произведенной в ходе учебно-производственной деятельности, и реинвестируемых в образовательное учреждение.

закрепление службы занятости в качестве основного партнера НПО по всем вопросам, связанным с переподготовкой незанятого населения по рабочим профессиям и направление государственных ресурсов, выделяемые на эти цели, для развития учреждений НПО.

4. Актуализировать содержание начального профессионального образования, обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев:

участие отечественных и зарубежных работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов, привлечение для оценки стандартов зарубежных экспертов в рамках программ консультативно-технического содействия.

создание условий для значительного повышения качества подготовки выпускников системы начального профессионального образования путем реструктурирования учебного плана, предусмотрев усиление его профессиональной составляющей и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от нереальной попытки одновременного освоения в ПТУ стандарта начального профессионального образования и стандарта общего полного среднего образования.

2.2.5. Реформа среднего профессионального образования

В соответствии с особенностями современного этапа и перспективами развития экономики и социальной сферы происходит увеличение потребности в специалистах среднего звена для развития наукоемких и высокотехнологичных производств, обеспечения административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, призванного стать в перспективе обязательным минимумом профессионального образования молодежи.

В соответствии с Национальной доктриной образования в среднесрочной перспективе среднее профессиональное образование должно стать общедоступным. Ведущая роль в финансировании среднего профессионального образования будет по-прежнему принадлежать государству. Финансирование из федерального бюджета будет обеспечивать свыше 50% от общего объема подготовки специалистов. С целью упорядочения распределения бюджетного финансирования целесообразно сокращение числа федеральных министерств, имеющих в своем ведении ссузы, и концентрация учебных заведений в ведении Минобразования России.

Разрыв традиционных связей с предприятиями, отсутствие средств на подготовку кадров не только у мелких и средних, но и у крупных предприятий привели к тому, что финансирование подготовки специалистов среднего звена за счет средств работодателей в краткосрочной перспективе (до 2005 года) может осуществляться в незначительных масштабах (не более 5 % от общего объема подготовки). В последующий период в связи с оживлением экономики, усилением связей системы среднего профессионального образования со сферой труда доля финансирования подготовки за счет средств юридических лиц может быть увеличена до 10 %. Средства населения в финансировании подготовки специалистов среднего звена не превысят 20 %, так как в системе среднего профессионального образования обучаются лица из малообеспеченных слоев населения. Использование доходов от собственной производственной деятельности ссузов на финансирование обучения студентов будет составлять 3-5 %.

Важным направлением развития многоканального финансирования должно стать соучредительство ссузов путем включения в состав учредителей органов управления субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и предприятий всех форм собственности при сохранении ведущей роли государства.

Необходимо расширить использование потенциала ссузов для дополнительного профессионального образования, обеспечивающего повышение квалификации рабочих и специалистов, переподготовку незанятого и высвобождаемого населения за счет средств служб занятости.

Совершенствование структуры сети среднего профессионального образования будет осуществляться по следующим направлениям:

Основным направлением будет развитие средних специальных учебных заведений как самостоятельных образовательных учреждений. При этом предполагается оптимизация сети и укрупнение учебных заведений за счет горизонтальной интеграции, создания многопрофильных колледжей (80 % от общей численности учебных заведений). Данное направление актуально прежде всего для ссузов, расположенных в населенных пунктах, где нет вузов и где эти учебные заведения выполняют системообразующую роль и обеспечивают территориальную доступность образования.

Перспективным направлением станет интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих кадров, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий (25 % от общей численности учебных заведений). Это направление может сочетаться с формированием многопрофильных колледжей.

Дальнейшее развитие получит интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, включение колледжей в состав университетских комплексов (до 20 % от общей численности ссузов). Найдет свое продолжение практика создания филиалов вузов на базе колледжей, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.

С учетом характера и профиля реализуемых образовательных программ и потребностей федерального и регионального рынка труда 60-55 % средних специальных учебных заведений должно находиться в федеральной собственности (и соответственно - на федеральном финансировании), 40-55 % - в собственности регионов.

2.2.6. Университетские комплексы

Основной целью, для достижения которой создаются университетские комплексы, является повышение качества профессионального образования всех уровней до современных требований рынка труда и обеспечения единства образовательного процесса в профессиональном образовании. Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

интеграция средних специальных учебных заведений в состав профильных университетов и академий в качестве их колледжей с сохранением ими на первом этапе полномочий юридического лица по доверенности и превращение в дальнейшем в структурное подразделение. Формирование университетских комплексов как нового типа учебных заведений;

расширение состава университетских комплексов за счет учебных заведений начального профессионального образования;

включение в состав университетских комплексов учреждений дополнительного профессионального образования;

создание и расширение ассоциаций и консорциумов учебных заведений, включающих также научно-исследовательские институты и базовые для учебных заведений СПО предприятия и организации;

поиск и развитие форм горизонтальной и вертикальной интеграции учебных заведений и предприятий/организаций с использованием механизмов соучредительства.

Для решения этих задач необходимо осуществить отработку трех моделей интеграции и взаимодействия интегрируемых в составе университетского комплекса учебных заведений:

создание комплекса как университетского образовательного округа (в т.ч. с правом юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений разных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона;

формирование комплекса как ассоциации образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;

создание комплекса как единого автономного учебного заведения с развитой структурой, в которой органически объединены подразделения, реализующие образовательные программы разных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.

Помимо этого необходимо осуществить:

разработку сопряженных профессиональных образовательных программ разных уровней образования (начального, среднего, высшего и дополнительного) с целью обеспечения повышения качества подготовки и, одновременно, сокращения образовательной траектории;

разработку и принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и эффективное функционирование комплексов по отработанным моделям (включая нормативно-правовые акты, обеспечивающие экспериментальную реализацию отработанных моделей);

создание университетских комплексов со статусом экспериментальных площадок.

Ожидаемые результаты создания университетских комплексов:

повышение социального статуса студентов и преподавателей среднего и начального профессионального образования до уровня высшего образования. В перспективе 5-10 лет это создаст предпосылки для реализации общедоступного высшего образования;

повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста);

повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;

повышение эффективности использования материальных и кадровых ресурсов.

Кроме того, создание комплексов с мощным образовательным, культурным, научно-техническим и материальным потенциалом позволит:

формировать и реализовывать крупные программы и проекты технологического, экономического и социального характера, имеющие региональный и межрегиональный масштабы, привлекать дополнительные ресурсы для их реализации;

создавать региональные информационные сети различного назначения, выполнять функции сохранения и развития культуры, национального языка в условиях федеративного многонационального государства;

более эффективно создавать новые образовательные технологии, гибко реагировать на потребности рынка труда путем оперативной подготовки и переподготовки специалистов по междисциплинарным направлениям;

обеспечивать подготовку и аттестацию научно-педагогических кадров на основе проводимых научных исследований, активно влиять на уровень учебно-методического процесса в подразделениях, реализующих образовательные программы более низкого уровня, а также дополнительные программы повышения квалификации и переподготовки специалистов;

повысить эффективность образовательного процесса за счет более адресной подготовки кадров, сокращения сроков обучения по сопряженным программам при повышении его качества, более эффективного использования интеллектуального потенциала, учебно-лабораторной, научной и производственной базы, объектов социальной сферы, создания и использования современных сетевых технологий обучения, в том числе в межрегиональном и международном масштабе.

2.2.7. Открытое профессиональное образование

Стремительный прогресс развития информационных и коммуникационных технологий, способствовавших появлению и массовому распространению за последние годы спутниковой и оптической связи, Интернета, усилил позиции открытого образования как средства международного общения и получения непрерывного образования. Совмещение практической профессиональной деятельности и уч╦бы может быть во многом облегчено благодаря развитию открытого образования, с использованием дистанционного обучения, в основе которого также лежат технологии глобальной информационной сети.

Во-первых, для подключенного к Сети пользователя становится доступным весь массив опубликованных в Интернете программ и учебных материалов. Во-вторых, становится возможным интерактивное общение без задержки во времени между территориально удаленными друг от друга учащимся и преподавателем: тесты, экзамены, письменные работы передаются и оцениваются по электронной почте.

Важнейшие последствия этой революции в технологиях образования:

рост конкуренции на образовательном рынке;

вытеснение слабых преподавателей и программ;

повышение качества и постоянный рост стандартов образования, которые из формальных и национальных становятся неформальными и международными;

возможность формирования индивидуализированных программ и графиков обучения, адаптированных к особенностям каждой группы обучающихся или даже к персональным особенностям и склонностям студента и ученика.

Для России в первую очередь необходимо реализовать эти возможности в сфере профессионального образования. В отличие от общего образования, в сфере профессионального образования многообразие стандартов не позволяет органам управления образованием эффективно контролировать уровень качества и необходимого обновления учебных программ.

Меры, обеспечивающие широкое распространение открытого образования состоят в следующем:

Интернет-доступ и библиотечный (открытый для всех студентов и преподавателей) компьютерный класс - в каждое профессиональное учебное заведение (реально сделать за 2-3 года, стоимость проекта не превысит 200 млн. долл.);

каждое профессиональное учебное заведение обязано публиковать на своем сайте подробные учебные программы;

развитие и легализация форм дистанционного обучения с использованием интернет-технологий; создание и финансовая поддержка методических интернет-центров и интернет-сообществ, включающих группы близких кафедр и факультетов (ориентировочная стоимость проекта - 150-200 млн. долл.);

расширение государственного заказа на дистанционное образование.

2.2.8. Наука в высших учебных заведениях

Вузовская наука является ядром саморазвития всей национальной образовательной системы. Профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений не может быть только транслятором знания, он обязан быть генератором, иначе он не сможет воспроизводить новые поколения носителей обновляющегося знания. Чтобы обеспечить расширяющееся место науки в комплексе различных видов деятельности вузов, необходимо:

изменить структуру рабочего времени преподавателя (в пользу НИР) за счет новых технологий образовательного процесса и реформирования экономических и организационных механизмов деятельности вузов;

сделать научную деятельность наиболее привлекательной и перспективной для вузовского сообщества (по сравнению, например, с многочисленным учебным совместительством или репетиторством, не говоря уже о вторичной занятости в коммерческом секторе), применяя налоговые, организационные и моральные механизмы воздействия;

вузам с доминированием научного компонента придать статус федеральных исследовательских университетов; создавать такие университеты и на базе групп НИИ РАН;

усиливать академическую мобильность преподавателей университетов;

создать стипендиальный фонд для поощрения научно-исследовательской работы студентов и содействия их закреплению в рамках "академической" ориентации.

3. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

3.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

В последнее десятилетие состояние здоровья населения России заметно ухудшилось, о чем свидетельствуют показатели заболеваемости, смертности, средней продолжительности жизни. В период 1990-1994 гг. смертность населения увеличилась на 40%, а людей в трудоспособном возрасте - на 59%. С 1995 г. наметилась тенденция к улучшению этих показателей, но позитивные изменения минимальны, а абсолютные значения уровня смертности и ожидаемой продолжительности жизни остаются намного ниже, чем в предыдущее десятилетие. Показатели средней продолжительности жизни граждан России (61 год для мужчин и 73 года для женщин в 1998 г.) примерно на 10 лет меньше, чем в странах с развитой экономикой. Смертность от болезней кровообращения, а также инфекционных и паразитарных заболеваний в 2 и более раза превышает аналогичные показатели, регистрируемые в странах Европы, США, Японии.

Резко увеличилась заболеваемость туберкулезом, инфекционными болезнями, крови и кроветворных органов, мочеполовой системы, растет число эндокринных заболеваний и психических расстройств. Как следствие неблагоприятной социально-экономической ситуации растет потребность в медицинской помощи. Увеличивается доля обращений к врачу по поводу хронических патологий, течение болезней становится более тяжелым и длительным. Растет удельный вес запущенных заболеваний, лечение которых требует значительных затрат.

В перспективе существенными факторами роста потребностей в медицинской помощи станут увеличение доли лиц пожилого возраста с более высокими потребностями в лечении; усложнение течения традиционных заболеваний (ОРЗ, пневмония и т.д.), вызванное вирусными мутациями, рост информированности населения о новых эффективных лечебно-диагностических технологиях и лекарственных средствах.

Система предоставления населению необходимой медицинской помощи приобретает в современных условиях значение жизненно важной для сохранения общества и для обеспечения национальной безопасности. Между тем состояние системы здравоохранения характеризуется наличием фундаментальных проблем, требующих принятия принципиальных решений о дальнейших действиях государства. Главными при этом являются проблемы организационно-экономические.

В переходный период значительно сократились возможности государства финансировать бесплатное предоставление населению медицинской помощи, вследствие чего резко ухудшилась ее доступность для широких слоев населения. Объем государственного финансирования здравоохранения (из бюджетов всех уровней и средств обязательного медицинского страхования) в 1998 г. в сопоставимом выражении уменьшился по сравнению с 1991 г. на 33 %. И эту оценку следует признать оптимистической, поскольку она получена с использованием индексов-дефляторов ВВП. По оценке Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, рассчитанной с учетом динамики цен по различным видам расходов отрасли здравоохранения, объем его государственного финансирования сократился за тот же период на 76%.

Как следствие сокращения государственного финансирования происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний и нарастание платности медицинской помощи. Данные обследований расходов населения показывают, что объем личных расходов населения на медицинские услуги и лекарства сопоставим с размерами государственного финансирования этой сферы. Это существенно снижает доступность медицинской помощи, причем в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспеченные группы населения. Растущее число больных вынуждены отказываться от лечения и приобретения нужных лекарств.

Существующие государственные обязательства в сфере здравоохранения носят декларативный характер. Объем государственного финансирования здравоохранения сегодня составляет примерно 3% ВВП. Страны развивающегося мира с аналогичным уровнем государственных расходов на здравоохранение гарантируют населению только самые минимальные "пакеты" медицинских услуг, концентрируясь преимущественно на обеспечении медико-социального благополучия (борьба с инфекционными заболеваниями и проч.). Государства в странах с высокоразвитой экономикой тратят на здравоохранение в среднем 7% ВВП, но практически ни в одной стране не гарантируется бесплатность всех видов медицинской помощи всем гражданам. Население в той или иной мере участвует в оплате медицинских услуг. Система соплатежей в разных вариантах используется почти во всех западных странах с развитыми системами общественного здравоохранения. Уместно также вспомнить, что бесплатность медицинской помощи в СССР в значительной мере обеспечивалась тем, что многие современные медицинские технологии и лекарственные средства не применялись или были доступны лишь для узкого круга лиц.

С 1998 г. Правительством РФ ежегодно утверждается Программа государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощи. Она ориентирует на сокращение потребности в дорогостоящем стационарном лечении путем проведения структурных преобразований в здравоохранении, перевода части объемов лечения на амбулаторный этап и проведения комплекса мер по повышению эффективности использования ресурсов. Правильность поставленной задачи не подлежит сомнению. Однако принятие программы не решает проблемы несбалансированности государственных гарантий и их финансового обеспечения. Проведенные в субъектах РФ расчеты показывают, что в абсолютном большинстве из них эта программа не обеспечивается имеющимися государственными средствами. Дефицит составляет 40-50%. Он покрывается вынужденными расходами пациентов на оплату лекарств и медицинских услуг. Предусмотренная программой реструктуризация системы медицинской помощи разворачивается пока очень медленно.

Нарастание платности порождает скрытую коммерциализацию государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений, теневую приватизацию прав на использование их мощностей и получение доходов. Это создает предпосылки для роста криминальных проявлений в здравоохранении, подрывает профессиональную мораль, разрушает общественное здравоохранение.

Нелегитимность системы личных платежей приводит к тому, что население расходует на оплату медицинской помощи больше, чем в ситуации легально установленных и контролируемых государством условий оплаты предоставляемых услуг. При существующем положении у потребителя отсутствует достоверная информация о возможностях получения бесплатной медицинской помощи и цене услуг в неформальном секторе, и потому он неизбежно переплачивает.

Сокращение финансирования общественного здравоохранения сочетается с нерациональным использованием имеющихся ресурсов. Надежды на позитивные изменения в организации и экономике здравоохранения связывались с введением системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Но эта реформа оказалась незавершенной. В 1998 г. финансовые средства системы ОМС достигли лишь 35 % государственных расходов на здравоохранение, в том числе 8 % составили платежи из бюджетов за неработающее население. Позитивные результаты от деятельности страховых медицинских организаций и фондов обязательного медицинского страхования оказались неочевидными в сравнении с затратами на их функционирование Наличие нескольких источников и субъектов финансирования медицинской помощи (территориальные фонды ОМС, региональные органы здравоохранения, муниципальные органы власти) существенно усложняет финансовые потоки и затрудняет процесс финансового планирования.

Имеющиеся ресурсы системы здравоохранения используются с низкой эффективностью. Главными причинами этого выступают:

неупорядоченность многоканальной системы государственного финансирования здравоохранения за счет средств ОМС и бюджетов всех уровней;

неудовлетворительная координация действий органов управления здравоохранением и всех субъектов ОМС, ослабление функций стратегического и текущего планирования в их деятельности;

сохранение принципа финансирования лечебно-профилактических учреждений из бюджета в расчете на ресурсные показатели (коечный фонд, штаты и проч.) вне зависимости от реальной работы ЛПУ, благодаря чему консервируются излишние мощности лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ);

отсутствие стимулов у страховых медицинских организаций и ЛПУ к проведению реструктуризации здравоохранения и более рациональному использованию имеющихся ресурсов.

Децентрализация системы лекарственного снабжения способствовала быстрому насыщению рынка широким ассортиментом лекарственных средств. Однако появление наряду с высокоэффективными препаратами большого количества лекарств низкого качества и клинически не подтвержденного лечебного действия, необоснованные различия цен на аналогичные препараты, низкий уровень отечественной фармацевтической промышленности и, как следствие, зависимость от импорта готовых форм и сырья сделали процесс обеспечения лекарствами медицинских учреждений и населения хаотичным и неуправляемым.

Законодательное регулирование сферы охраны здоровья не формирует единства системы здравоохранения, не позволяет обеспечить эффективное использование ресурсов отрасли и не создает условия для рациональных форм привлечения средств населения.

3.2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ПУТЕЙ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Стратегической целью политики государства в сфере здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения. Эта цель включает следующие компоненты.

1) Повышение реальной доступности медицинской помощи для широких слоев населения выступает приоритетной целью государственной политики в ближайшие годы. Для достижения этой цели требуется:

сбалансировать государственные гарантии обеспечения населения медицинской помощью с финансовыми возможностями государства;

обеспечить устойчивость и прозрачность многоканальной системы финансирования сферы здравоохранения;

внедрить механизмы финансового планирования и механизмы оплаты медицинской помощи, стимулирующие рост эффективности использования ресурсов в здравоохранении.

2) Создание правовых и экономических условий для предоставления населению медицинских услуг, виды, качество и объемы которых соответствуют уровню заболеваемости и запросам населения, современному уровню медицинской науки и технологии, а также ресурсам, располагаемым государством и гражданами. Достижение этой цели предполагает:

развитие механизмов координации деятельности всех звеньев системы управления здравоохранением;

реформирование системы финансирования здравоохранения;

реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений;

совершенствование правовых форм и экономических механизмов функционирования медицинских организаций;

создание рациональной системы государственных гарантий лекарственного обеспечения населения;

развитие научных исследований и технологических разработок для улучшения качества предоставляемых медицинских услуг и лекарственных средств;

укрепление институтов защиты прав пациентов.

3) Создание условий для увеличения средств, инвестируемых населением, работниками и работодателями в улучшение состояния здоровья. Для этого необходимо:

обеспечение высокого приоритета здоровья в системе социальных ценностей общества;

создание возможностей и стимулов для расширения инвестиций работников и населения в улучшение состояния здоровья;

создание стимулов для расширения инвестиций работодателей в улучшение состояния здоровья работников.

4) Создание условий для максимально возможного предотвращения заболеваний и травматизма населения:

обеспечение максимально широкой профилактики заболеваний и травматизма;

создание экономико-правовых условий для сокращения негативных техногенных воздействий на состояние здоровья человека;

создание технологических предпосылок предотвращения и компенсации негативного влияния сформировавшейся природной среды на состояние здоровья человека.

Решение проблемы финансовой необеспеченности государственных гарантий достигается путем проведения следующих преобразований:

завершение перехода к преимущественно страховой форме мобилизации финансовых средств для здравоохранения и к страховому финансированию медицинских организаций;

существенное увеличение государственного финансирования здравоохранения через систему ОМС;

реструктуризация существующей сети медицинских организаций; вывод из системы общественного здравоохранения финансово необеспеченных учреждений;

усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ);

постепенная легализация соучастия населения в оплате медицинской помощи.

Решение проблем координации действий органов власти разных уровней друг с другом и с субъектами ОМС будет обеспечено введением системы комплексного территориального планирования в здравоохранении и пересмотром механизмов управления фондами ОМС.

Повышению эффективности системы здравоохранения будет содействовать, помимо вышеуказанных преобразований:

внедрение новых формы оплаты медицинской помощи;

обеспечение хозяйственной самостоятельности государственных и муниципальных ЛПУ и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций;

изменение подходов к оплате труда медицинских работников.

Предлагаемые меры обеспечат разрешение ключевых организационно-экономических проблем здравоохранения в ближайшей перспективе (2-3 года). Это послужит основой для практической реализации политики, направленной на создание правовых и экономических условий для развития профилактики заболеваний, здорового образа жизни, роста вложений работодателей и населения в улучшение состояния здоровья, повышения качества лечебно-профилактической помощи.

3.3. ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

3.3.1. Развитие механизмов координации деятельности звеньев системы управления здравоохранением

В условиях федеративного государства и широких прав, предоставленных органам местного самоуправления, необходимо формирование системы договорного планирования как средства восстановления единства политики в области здравоохранения. Внедряемый на федеральном уровне и во многих субъектах РФ механизм разработки программ государственных гарантий обеспечения граждан медицинской помощью, рассчитанных на один год, должен получить развитие в систему перспективного комплексного планирования. Предметом планирования на каждом уровне управления должна выступать соответствующая система здравоохранения как единое целое и как часть всей системы здравоохранения.

Необходима разработка на всех уровнях управления стратегических и текущих планов здравоохранения. Ключевой задачей стратегического планирования должно стать определение структурных преобразований, необходимых для повышения эффективности использования ресурсного потенциала отрасли. Кроме того, необходимо планировать ожидаемые последствия для населения и медицинских работников, связанные с возможным закрытием части мощностей медицинских учреждений и изменением структуры оказания медицинской помощи. Для этого потребуются планы организационных преобразований, переобучения кадров, материально-технического переоснащения ЛПУ, а также план информационного сопровождения реформы.

Ежегодные планы здравоохранения должны включать показатели объемов и структуры медицинской помощи, оказываемой населению различными специализированными и территориальными подсистемами региональной системы здравоохранения, а также показатели, характеризующие потоки пациентов между медицинскими учреждениями разной подчиненности и разных территорий.

Необходимо также разрабатывать операционные планы страховщиков с акцентом на выявление зон неэффективности в системе оказания медицинской помощи и определение рациональных маршрутов пациентов и эффективного распределения финансовых средств. Прежде чем оплатить медицинскую помощь, страховщики должны спланировать наиболее эффективные варианты ее оказания.

В федеральном нормативном акте необходимо установить состав программ и планов, которые должны разрабатываться на каждом уровне управления здравоохранением. В нормативно-методических документах, утверждаемых Правительством РФ и органами власти субъектов РФ нужно установить порядок участия в разработке стратегических и текущих планов здравоохранения органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления в бюджетной сфере и в сфере здравоохранения, фондов обязательного медицинского страхования, страховых медицинских организаций.

Необходимо обязать федеральные ведомства разрабатывать совместно с Минздравом, Федеральным фондом ОМС (в перспективе - Федеральным фондом медико-социального страхования), органами управления здравоохранением и фондами ОМС субъектов РФ планы участия ведомственных медицинских учреждений в реализации программы государственных гарантий.

Основополагающими принципами разработки планов должны стать: увязка планируемых объемов и структуры медицинской помощи с ожидаемыми финансовыми ресурсами; обеспечение роста эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения.

Повышению управляемости системой охраны здоровья будет способствовать создание новых координационных структур на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне следует изменить статус и повысить полномочия Комиссии по охране здоровья при Правительстве РФ. Следует расширить состав такой постоянной комиссии за счет представителей от субъектов РФ и от муниципальных образований. Это обеспечит межведомственную координацию по охране здоровья населения.

Целесообразно создание постоянно действующих комиссий для разработки и совершенствования методик оценки планирования, ценообразования, эффективности использования ресурсов. Зафиксировать в нормативном документе ясные принципы формирования таких органов - институционализировать представительство различных интересов в этих координационных органах.

3.3.2. Развитие механизмов управления деятельностью фондов ОМС и формирование системы медико-социального страхования

Для повышения рациональности использования бюджетных и страховых средств, направляемых в здравоохранение, необходимо обеспечить согласованную политику органов управления здравоохранением и фондов ОМС. Средства фондов ОМС формируются как страховые платежи, и при распределении этих средств фонды фокусируются в первую очередь на обеспечении необходимых объемов медицинской помощи, а не на обеспечении загрузки существующей сети. Фонды ОМС в большей степени заинтересованы во внедрении прогрессивных форм оплаты медицинской помощи, создающих стимулы к эффективному хозяйствованию. Поэтому необходимо сохранить их автономный статус. Одновременно следует усилить роль правления фонда, расширив его полномочия, увеличить число представителей органов здравоохранения в его составе, установить обязательность назначения председателем правления руководителя органа здравоохранения.

Насущная задача - повышение эффективности системы государственного социального страхования, включая выплаты пособий по временной нетрудосопособности и санаторно-курортное обслуживание. Этому будет способствовать объединение Федерального фонда ОМС и Фонда социального страхования в Федеральный фонд медико-социального страхования. Их слияние позволит:

сформировать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи, поступающих в систему ОМС;

обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санаторно-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санаторно-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдельным видам заболеваний (например, реабилитация в профильных санаториях постинфарктных больных, больных с заболеваниями опорно-двигательного аппарата, а также некоторые категории постоперационных больных); в ряде случаев это позволит добиться снижения расходов по сравнению с предоставлением подобных услуг в медицинских стационарах;

существенно снизить административные издержки в объединенной системе медико-социального страхования (в настоящее время административные расходы Фонда социального страхования превышают 5% от суммы собранных страховых взносов, несмотря на то, что основная часть функций по выплате пособий и предоставлению путевок возложена на работодателей).

В результате объединения Федерального фонда ОМС и Фонда социального страхования в Федеральный фонд медико-социального страхования региональные отделения Фонда социального страхования будут преобразованы в региональные отделения Федерального фонда медико-социального страхования. В их функции этих отделений на региональном уровне будет входить:

обеспечение выплаты пособий, которые в настоящее время финансируются из средств Фонда социального страхования, при сохранении действующего порядка их выплаты через работодателей;

осуществление контроля за обоснованностью выплат пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной лечебной помощи, поступающих в систему ОМС;

финансирование детского отдыха, а также санаторно-курортного обслуживания участников Великой Отечественной войны;

осуществление текущего взаимодействия с территориальными фондами ОМС, которые должны в целом сохранить свой автономный статус и большинство функций, приданных им в настоящее время; в перспективе возможно также делегирование региональным отделениям Федерального фонда медико-социального страхования части надзорных функций в рамках ОМС.

3.3.3. Реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования

Необходимо осуществить переход на подушевой принцип финансирования территориальных систем здравоохранения. Подушевой принцип финансирования должен охватывать все стадии движения финансовых средств отрасли: формирование, распределение и расходование.

Реализация подушевого принципа на стадии формирования финансовых ресурсов здравоохранения предусматривает утверждение на уровнях федеральной власти, субъектов РФ, местного самоуправления подушевых нормативов финансирования здравоохранения. Процедуры определения и утверждения подушевых нормативов должны быть установлены законодательством РФ. Бюджетные средства и средства ОМС должны распределяться между территориями страны и внутри регионов в зависимости от показателей потребности в медицинской помощи для реализации программы государственных гарантий, а не в зависимости от ресурсных показателей сети ЛПУ (числа коек, мощности поликлиник и т. п.).

Переход к финансированию здравоохранения на основе подушевых нормативов предполагает разработку и внедрение механизма выравнивания финансовых условий реализации программы государственных гарантий между субъектами РФ и между муниципальными образованиями в рамках каждого субъекта РФ.

Переход на подушевой принцип финансирования здравоохранения изменит экономические условия деятельности органов управления здравоохранением, ослабит их заинтересованность в поддержании всех подведомственных им лечебно-профилактических учреждений и создаст предпосылки для ориентации на конечные показатели здоровья населения и на поиск эффективных вариантов использования имеющихся ресурсов. Органы здравоохранения должны получить возможность широкого маневрирования кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами, а также применения более рациональных форм организации медицинской помощи без риска уменьшения общей суммы финансирования.

При этом финансирование лечебно-оздоровительных услуг, предоставляемых санаторно-курортными организациями и необходимых для лечения соответствующих видов заболеваний, должно быть учтено в базовой программе ОМС и осуществляться территориальными фондами ОМС на тех же принципах, что и другие лечебные услуги.

В части финансирования пособий по временной нетрудоспособности и детского отдыха необходимо добиться переориентации выплат в пользу менее обеспеченных домохозяйств. С этой целью необходимо дополнительно ограничить верхний размер заработка, учитываемого при исчислении размеров пособий по временной нетрудоспособности, а также перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума.

Достижению сбалансированности государственных гарантий медицинского обслуживания населения и их финансового обеспечения будет способствовать реструктуризация здравоохранения, реализация мер по повышению прозрачности и рациональности использования бюджетных и страховых средств в системе здравоохранения, а также опережающее увеличение размеров бюджетного финансирования здравоохранения. Эти меры обеспечат формальное равенство бюджетных расходов и средств ОМС стоимости программы государственных гарантий.

Финансовые нормативы, используемые в настоящее время для расчетов стоимости программы государственных гарантий, не учитывают расходов, необходимых для осуществления намеченной широкомасштабной реструктуризации здравоохранения, занижают затраты, необходимые на медикаменты, а также фиксируют существующий относительно низкий уровень заработной платы медицинских работников, которые в реальности получают часть доходов за счет теневых платежей пациентов. Кроме того, стоимость программы государственных гарантий рассчитывалась на основе плановых объемов медицинской помощи, исходя из предпосылки, что оплачиваться будут именно объемы помощи, а не содержание ЛПУ. На практике же бюджетные средства расходуются преимущественно на содержание ЛПУ. И изменить действие этого принципа в пределах короткого времени будет весьма сложно. Это означает, что средств на обеспечение заложенных в программе объемов понадобится больше на величину затрат на содержание тех учреждений, мощности которых не задействованы полностью на оказание планируемых объемов медицинской помощи. Определение значений стоимостных показателей программы государственных гарантий должно базироваться на более сложных аналитических расчетах по сравнению с ныне применяемыми.

Одним из средств нахождения баланса между обязательствами и финансовыми возможностями государства и населения является развитие форм добровольного медицинского страхования, не только дополняющих, но и включающих медицинскую помощь, предусматриваемую программой ОМС. Это предполагает внесение в законодательство о медицинском страховании изменений, допускающих:

включение в программы добровольного медицинского страхования медицинских услуг и лекарственного обеспечения, установленных программами ОМС;

использование средств ОМС для частичного возмещения страховых взносов страхователей по программам добровольного медицинского страхования, включающих медицинские услуги и лекарственное обеспечение, установленные программами ОМС; зачет части взносов на добровольное страхование в качестве взносов на ОМС должен осуществляться на основе единой методики расчета тарифов на медицинские услуги и цен на лекарственное обеспечение, включаемых в программы обязательного и добровольного медицинского страхования.

Подавляющая часть государственных средств, предназначенных для оплаты медицинской помощи, должна поступать в медицинское учреждение из одного источника - системы ОМС. Бюджетные средства, используемые ныне для оплаты медицинской помощи, предусмотренной базовой программой ОМС, должны направляться исключительно в фонды ОМС в качестве платежей на страхование неработающего населения. Для этого необходимо законодательно установить порядок использования бюджетных средств для оплаты медицинской помощи, включенной в базовую программу ОМС, только через фонды ОМС.

Соответственно, базовая программа ОМС должна охватывать основную часть видов и объемов медицинской помощи. Из бюджета продолжают покрываться расходы на узкий круг социально значимых заболеваний, приобретение особо дорогостоящего оборудования, новое строительство - преимущественно на программной основе. Поэтапно в программу ОМС должны быть включены страхование лекарственного обеспечения и проведение профилактики заболеваний. В перспективе объектом обязательного медицинского страхования должны стать не случаи заболевания застрахованных, а состояние их здоровья.

Методы оплаты медицинской помощи необходимо подчинить задаче стимулирования процесса реструктуризации здравоохранения. Это предполагает постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к оплате планируемых объемов медицинской помощи, определяемых на основе заказа медицинским организациям. Размещение этого заказа должно осуществляться страховщиком на основе показателей программы государственных гарантий и согласованного с ЛПУ плана предоставления медицинской помощи застрахованным.

Важнейшее отличие этого подхода от действующего сегодня принципа оплаты фактически оказанной медицинской помощи состоит в следующем: прежде чем оплатить медицинскую помощь, страховщик должен спланировать наиболее рациональные варианты ее оказания, предусматривая сокращение необоснованных госпитализаций, перемещение части помощи на амбулаторный этап, более эффективное использование ресурсов здравоохранения. Эта сторона деятельности страховщиков приобретает особое значение для ускорения процесса реструктуризации. Только на такой основе можно преодолеть практику искусственной поддержки огромного и нерационально используемого коечного фонда, закрыть ненужные мощности и обеспечить их более эффективное использование. Международный опыт убедительно свидетельствует о том, что только рыночные регуляторы, на которые сегодня уповают многие российские страховщики, не решают проблему повышения эффективности использования ресурсов в здравоохранении. Планирование должно стать частью рыночного процесса отбора наиболее эффективных звеньев оказания медицинской помощи.

Для обеспечения экономической мотивации страховщиков необходимо увязывать размер расходов на ведение дела страховых организаций с показателями эффективности использования ими средств ОМС и их вклада в реструктуризацию здравоохранения.

Необходимо также постепенно переходить на принцип селективных договорных отношений - заключать договора не со всеми медицинскими организациями, а только с теми, которые способны обеспечить более высокие показатели качества медицинской помощи и заложенные в программу государственных гарантий целевые показатели эффективности использования ресурсов. Это предполагает конкурсное размещение заказа на оказание плановых объемов медицинской помощи. При таком подходе страховщики должны согласовывать с каждой медицинской организацией заказываемые параметры деятельности, а на определенном этапе и уровень ставок оплаты медицинской помощи, основываясь при этом на действующей системе тарифов.

При оплате амбулаторно-поликлинической помощи акцент следует сделать на различные варианты подушевого финансирования поликлиник. При этом дополнительное поощрение поликлиник должно быть поставлено в зависимость от показателей объемов стационарной помощи для приписавшегося населения и показателей качества лечебно-профилактической деятельности. Только на такой основе можно обеспечить заинтересованность первичного звена в повышении показателей здоровья населения, ослабить нагрузку на стационар и стимулировать выполнение амбулаторно-поликлиническим звеном функции координации оказания медицинской помощи на всех этапах. Действующие методы оплаты за каждую отдельную услугу этих задач не решают.

При оплате стационарной помощи необходимо в договорной форме определять планируемые и реально заказываемые объемы, устанавливать допустимые отклонения фактических и плановых объемов помощи. При этом необходимо предоставить больнице право свободного распоряжения основной частью экономии, достигаемой за счет отказа от необоснованных госпитализаций и сокращения длительности пребывания на больничной койке. Данное условие повысит интерес больниц к развертыванию дневных стационаров, отделений амбулаторного приема, разделению коечного фонда на интенсивный этап и этап долечивания, сокращению сроков стационарного лечения. При действующих методах оплаты фактических объемов помощи (особенно на основе показателя проведенных койко-дней) поощряется и консервируется неэффективная структура оказания медицинской помощи.

Аналогичные методы оплаты должны действовать и в части бюджетных средств, направляемых на финансирование специализированных видов медицинской помощи (высокотехнологичных медицинских услуг, психиатрической, наркологической помощи и т.д.).

Необходимо разработать и внедрить процедуру планирования обеспечения служб здравоохранения современным дорогостоящим оборудованием; увязать планы оснащения государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений с медико-организационной схемой оказания медицинской помощи; разработать стандарты оснащения различных типов медицинских организаций и больничных коек.

Следует также ввести обязательность согласования решений об инвестициях в здравоохранение (строительство новых объектов здравоохранения и приобретение дорогостоящего оборудования) за счет средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов с вышестоящими органами исполнительной власти.

3.3.4. Усиление системы надзора и регулирования деятельности страховщиков в системе ОМС

Необходимо усилить государственные требования к деятельности страховщиков и контроль за их исполнением с тем, чтобы исключить возможности получать доходы за счет простой перекачки денег от фондов ОМС медицинским учреждениям. Следует установить четкие правила информирования страховщиками застрахованных об условиях оказания медицинской помощи, проведения экономического обоснования договоров с медицинскими организациями, осуществления контроля за обоснованностью госпитализации застрахованных и эффективностью использования ресурсов в ЛПУ и т.п. Эти требования должны войти в перечень условий получения лицензии на осуществление ОМС. Федеральный фонд медико-социального страхования совместно с территориальными фондами ОМС должен осуществлять мониторинг деятельности страховщиков на предмет выполнения лицензионных требований. При таких условиях активность страховщиков будет содействовать процессу реструктуризации здравоохранения, повышению эффективности использования средств ОМС.

3.3.5. Реструктуризация сети лечебно-профилактических учреждений

Соотношение амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, профилирование медицинских услуг должны соответствовать реальным потребностям населения, имеющимся финансовым ресурсам и современным требованиям эффективной организации здравоохранения. Для достижения сбалансированности государственных гарантий и их финансирования потребуется планомерно перепрофилировать или вообще вывести из системы общественного здравоохранения и социального страхования часть финансово необеспеченных и неэффективно используемых мощностей лечебно-профилактических и санаторно-курортных учреждений и организаций.

При этом акцент нужно делать не на участковых больницах в сельской местности, а на закрытии или слиянии части больниц прежде всего в крупных городах, где существует развитая сеть медицинских учреждений, и где есть условия для перегруппировки мощностей отдельных стационаров для выполнения заказов на запланированные объемы стационарной помощи.

Курс на постепенное сокращение коечного фонда больниц преследует цель не столько обеспечить прямую экономию на некоторых статьях расходов (эта экономия сравнительно невелика), сколько ограничить действие сложившейся практики направления поликлиниками на госпитализацию тех категорий больных, которые могут успешно лечиться на амбулаторном этапе. Сокращение коек неизбежно заставит амбулаторно-поликлиническое звено расширять объемы своей деятельности и в конечном итоге обеспечит более существенную экономию средств. Эта мера должна сочетаться с экономическим стимулированием первичного звена медико-санитарной помощи к перемещению части услуг на амбулаторный этап без ущерба для пациентов.

С целью расширения объемов медицинских услуг, предоставляемых на амбулаторном этапе, и достижения более эффективного соотношения между первичной и специализированной помощью необходимы следующие меры:

обеспечение организационной и экономической интеграции врачей всех специальностей, относящихся к первичной помощи, по принципу общей врачебной практики; расширение объемов деятельности врачей первичного звена за счет предоставления наиболее простых услуг в области специализированных видов помощи;

перевод поликлиник (или общих врачебных практик) на оплату по подушевому нормативу (в том числе с комбинированной оплатой профилактических и стационарозамещающих мероприятий) с элементами фондодержания;

рационирование направлений к врачам-специалистам;

перемещение высвобождающихся в результате реструктуризации ресурсов на дополнительное оснащение амбулаторных учреждений;

установление критериев и показаний к госпитализации и порядка санкционирования госпитализаций;

передача объемов неотложной помощи из скорой медицинской помощи в систему амбулаторно-поликлинической помощи, в том числе и общую врачебную практику;

организация бесплатного или льготного медикаментозного лечения амбулаторных пациентов с хроническими заболеваниями, предотвращающего госпитализации;

организация дневных стационаров на базе поликлиник с целью интенсивной диагностики и терапии, замещающей госпитализации;

отработка моделей объединения и перенесения амбулаторной специализированной помощи в стационары.

В сложившейся системе организации стационарной помощи по уровням специализации необходимо для каждого ее уровня обеспечить строгое соответствие сложности и объемов предоставляемого на этом уровне. Для решения этой задачи необходимо:

организовать специализированные центры на основе перепрофилирования существующих многопрофильных больниц, способных обеспечить применение современных медицинских технологий, и приблизить к месту жительства населения предоставление специализированных видов помощи;

перепрофилировать участковые больницы в учреждения медико-социальной помощи (больницы, дома сестринского ухода);

регулировать потоки госпитализированных по значимым признакам и критериям направлений (управляемая госпитализация);

реорганизовать сеть больничных учреждений по принципу интенсивности технологий и преемственности в стационарном обслуживании; реорганизованная таким образом сеть должна включать больницы (отделения) краткосрочного пребывания (больницы скорой помощи); больницы долговременного пребывания; больницы (отделения) и организации санаторного типа, специализирующиеся на долечивании; больницы (центры) восстановительного лечения; учреждения медико-социального назначения, включая больницы (дома) сестринского ухода; хосписы);

развивать формы обслуживания, альтернативные дорогостоящему стационарному лечению в условиях полного стационара как на базе поликлиник (дневной стационар, отделение восстановительного лечения при поликлинике, амбулаторная хирургия, стационар на дому), так и на базе самих стационаров (отделение дневного пребывания, стационар одного дня, отделение купирования неотложных состояний, амбулаторная хирургия).

Показатели, характеризующие мощность сети (число коек, посещений в смену и т.п.) и численность персонала, не должны быть финансообразующими показателями. Размеры общественного финансирования здравоохранения должны быть увязаны с заказываемыми объемами медицинской помощи.

Государственным и муниципальным медицинским организациям должно быть предоставлено право свободно устанавливать соотношения между числом пациентов, коек, штатами и прочими ресурсными показателями. Жесткость нормативов как планово-расчетных показателей должна сочетаться с гибкостью их использования на уровне учреждения.

Для осуществления реструктуризации необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации проведения структурных преобразований, включая протоколы ведения больных на различных этапах предоставления медицинской помощи. На региональном уровне указанные методические подходы должны стать основой для подготовки нормативных актов по проведению реструктуризации. На администрации субъектов Российской Федерации в этом случае ложится ответственность за разработку комплекса мероприятий по смягчению некоторых социально-экономических последствий реструктуризации, так как закрытие и слияние учреждений будет сопровождаться высвобождением медицинского персонала.

3.4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ФОРМ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕДИЦИНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

3.4.1. Обеспечение хозяйственной самостоятельности и расширение спектра организационно-правовых форм медицинских организаций

Государственные и муниципальные ЛПУ, выполняющие схожие функции, не являющиеся жестко связанными друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи, должны иметь все права юридического лица и обладать более широкими, по сравнению с существующей ситуацией, полномочиями в вопросах использования имущества, оплаты труда медицинского персонала. Необходимо обеспечить свободу медицинским организациям в маневрировании средствами, поступающими из разных источников для выполнения согласованных со страховщиками объемов медицинской помощи. Это важнейшее условие повышения экономической эффективности деятельности организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, расширения применения стационарозамещающих технологий оказания медицинской помощи. При этом повышается их ответственность за рациональное расходование ресурсов.

Между тем большая часть существующих ЛПУ не имеет прав юридического лица, и они даже несамостоятельны в утверждении своего штатного расписания. Для того, чтобы стимулировать предоставление собственниками государственным и муниципальным ЛПУ прав юридического лица, предлагается следующий организационно-правовой механизм: принять Постановление Правительства РФ "О государственной регистрации учредительных документов государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений", которое установит обязательную перерегистрацию указанных учреждений в качестве юридических лиц в течение двух или трех лет.

Перспективным направлением развития системы организаций здравоохранения является преобразование государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей, а также передача имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в доверительное управление некоммерческим медицинским организациям.

Решение этих вопросов требует принятия Федерального закона "О медицинских организациях".

3.4.2. Усиление государственного регулирования платной медицинской помощи, оказываемой в государственных и муниципальных учреждениях

Необходимо ввести регулирование объемов бесплатной медицинской помощи и порядка предоставления платной медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях. Эта задача является тактически первоочередной для повышения доступности медицинской помощи для населения. Практически она сводится к ограничению происходящего сегодня бесконтрольного замещения бесплатной медицинской помощи платной.

Для решения этой задачи необходимо ввести в действие механизм финансово обеспеченных заказов на оказание бесплатной медицинской помощи для каждого государственного и муниципального учреждения. Последние имеют право оказывать платные услуги и самостоятельно определять объем этих услуг, но при условии выполнения финансово обеспеченного заказа на оказание бесплатной помощи. Данный механизм включает следующие наиболее важные элементы:

определение для каждого ЛПУ заказываемых объемов бесплатной помощи, финансируемых за счет средств ОМС и бюджетных ассигнований;

определение мощностей ЛПУ, необходимых для реализации государственного заказа;

обеспечение адекватного учета объемов бесплатных и платных услуг по каждому учреждению;

мониторинг и оценка выполнения государственного заказа финансирующей стороной (органами местного самоуправления, органами управления здравоохранения и страховщиками);

применение финансовых санкций за использование государственного имущества для оказания платных услуг при невыполнении государственного заказа;

установление в каждом субъекте РФ порядка формирования цен на платные медицинские услуги, оказываемые в государственных и муниципальных ЛПУ;

осуществлегие контроля за обоснованностью цен, устанавливаемых ЛПУ;

обеспечение доступности для населения информации о ценах на платные услуги в разных учреждениях для облегчения потребительского выбора;

законодательное закрепление единых требований к содержанию договора на оказание платных услуг в медицинских организациях всех форм собственности.

Должны быть созданы необходимые условия для постепенного сокращения масштабов теневого рынка медицинских услуг. К числу таких условий следует отнести изменения в порядке налогообложения доходов физических лиц. Целесообразно предусмотреть в налоговом законодательстве изъятие личных расходов на медицинскую помощь из налогооблагаемой базы исчисления подоходных налогов. Эта мера повысит заинтересованность граждан в документальном подтверждении затрат на медицинскую помощь и тем самым позволит вывести часть средств из теневого оборота.

Выведение из системы государственного финансирования финансово необеспеченных мощностей государственных и муниципальных ЛПУ позволит использовать все оставшиеся в общественной системе мощности главным образом для оказания бесплатной медицинской помощи с использованием механизма соплатежей населения. В конечном итоге оказание платных услуг должно быть перемещено преимущественно в частные медицинские организации (коммерческие и некоммерческие).

3.4.3. Развитие системы лекарственного обеспечения

Будет разработана и внедрена система стандартизации лекарственного обеспечения, которая включает:

порядок формирования и обновления перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств;

федеральный формуляр лекарственных средств на основе перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств по торговым наименованиям лекарств с учетом данных фармакоэкономических исследований;

определение объемов лекарственной помощи при оказании гарантированной государством бесплатной амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи;

подушевые нормативы финансирования лекарственной помощи по видам ее оказания, исходя из стоимости лекарственных средств, вошедших в федеральный формуляр;

стандарты потребления лекарственных средств населением в Российской Федерации, основанных на гарантированных объемах лекарственной помощи и подушевых нормативах их финансирования.

4. ПОЛИТИКА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

4.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

1990-е годы для российской культуры проявили две основных противоположных тенденции: формирование демократических основ государства обусловило резкий рост самодеятельности граждан. В стране сотнями возникали новые творческие коллективы, театры, музеи, творческие объединения. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строивших свои отношения с "творцами" на рыночных принципах.

С другой стороны, государство последовательно уменьшало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок решит все проблемы автоматически.

Именно в 90-е годы со всей силой проявились те проблемы отечественной культуры, которые никогда не пытались решить в советское время. Советское государство делало основной акцент на массовые формы и уровни культуры (при одновременной поддержке исключительно тонкого слоя творческой элиты, необходимой для сохранения международного имиджа государства). Поэтому в стране существовала огромная сеть нежизнеспособных в иных экономических условиях клубных и культурно-просветительских учреждений. Все остальное в культуре - существовавшее между избранной элитой и низовым, массовым звеном, - находилось в состоянии стагнации и нарастающего кризиса.

Проявившись со всей силой именно в 1990-е годы этот кризис, в частности, характеризуется:

ухудшающимся состоянием материально-технической базы культуры,

отсутствием в музеях, библиотеках, театрах, учебных заведениях самого необходимого оборудования (систем обеспечения охраны и пожарной безопасности в музейных и библиотечных хранилищ, театрального сценического оборудования, музыкальных инструментов и т.п.),

ухудшающимся состоянием сохранности недвижимых памятников истории и культуры и музейных экспонатов,

отсутствием достоверной системы государственного учета памятников истории и культуры,

недостаточным для огромной страны количеством профессиональных сценических и филармонических площадок, позволяющих поддерживать минимальный уровень гастрольного обмена и т.д.

Кризисные явления в сфере культуры усугубляются как в связи с недостаточным государственным финансированием, так и в связи с неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств. Государственные ассигнования в настоящее время направляются преимущественно на финансирование существующей бюджетной сети, которое осуществляется по сметному принципу. Такая практика влечет:

распыление средств и хроническое недофинансирование учреждений культуры;

низкий уровень оплаты труда работников культуры;

невозможность концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях культурной политики;

недостаточные стимулы для учреждений культуры к зарабатыванию собственных средств, существование барьеров на пути объединения ресурсов государства и частного, направляемых на развитие культуры.

Ключевые проблемы, на решение которых должна быть обращена государственная политика в сфере культуры, состоят в следующем:

угроза невосполнимых потерь в культурном наследии;

замедление темпов модернизации и новаторства в культурной жизни - важнейших факторов саморазвития культуры и повышения социальной активности населения;

разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене;

сокращение кадрового потенциала культуры в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников, оттока в другие сектора экономики и миграции за рубеж;

снижение уровня обеспеченности населения культурными благами.

4.2. ЦЕЛИ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

Поддержка культуры является одним из приоритетных направлений государственной политики. Стратегическими целями культурной политики государства являются:

сохранение культурного потенциала и культурного наследия страны, обеспечение преемственности развития российской культуры наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций;

обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей разных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям, создание условий для диалога культур в многонациональном государстве;

формирование ориентации личности и социальных групп на ценности, обеспечивающие успешную модернизацию российского общества.

Для достижения этих целей предстоит, наращивая бюджетное финансирование сферы культуры, провести реформирование е╦ организационно-экономического механизма. Такие реформы должны быть направлены на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, более рациональное расходование бюджетных средств и использование находящегося в сфере культуры государственного имущества, а также на создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов из негосударственного сектора.

4.3. НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

4.3.1. Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры

Меры, направленные на обеспечение реального доступа граждан к участию в культурной жизни, включают:

разработку конкретных механизмов реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям с учетом реальных финансовых возможностей государства в среднесрочной перспективе;

создание и развитие инфраструктуры (материальной и информационной) культуры, обеспечивающей единство культурного пространства страны, базовые условия для доступа граждан к культурным благам;

разработку федеральных стандартов в сфере культуры, обеспечивающих поэтапный переход к нормативному финансированию отрасли на основе этих стандартов и переводу отдельных категорий учреждений культуры на контрактное и инвестиционное финансирование.

4.3.2. Обеспечение более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в сфере культуры предполагает:

последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инсестиционных методов финансирования учреждений культуры;

концентрацию бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики, отвечающих стратегическим целям развития культуры;

перевод на контрактную систему найма руководителей учреждений культуры и творческих работников, расширение самостоятельности учреждений культуры в определении размеров и условий оплаты труда, что позволит добиться постепенного преодоления необоснованного разрыва в уровнях оплаты труда в реальном секторе экономики и в сфере культуры;

оптимизация сети бюджетных учреждений культуры;

введение системы финансового планирования, обеспечивающей учет всех источников доходов государственных и муниципальных учреждений культуры и направлений их использования;

создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, хранения предметов музейного фонда и книжных памятников;

внедрение современных методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;

обеспечение прозрачности финансовых потоков в некоммерческой сфере культуры, включая обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов;

создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.

4.4.3 Создание условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов

Привлечение дополнительных ресурсов в сферу культуры предполагает формирование эффективного многоканального механизма финансирования. В том числе необходимо:

внедрение механизмов бюджетного финансирования, стимулирующих привлечение организациями культуры внебюджетных средств, там где для этого имеются соответствующие возможности;

создание правовых условий для возможности преобразования учреждений культуры в некоммерческие организации, соучредителями которых выступают как органы власти (местного самоуправления), так и (или) частные лица и организации;

установление порядка предоставления в аренду памятников истории и культуры, помещений учреждений культуры, коммерческого использования находящихся в распоряжении учреждений культуры культурных ценностей, прежде всего входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и распределения этих доходов в пользу учреждений культуры и государственных фондов поддержки культуры;

сохранение налоговых льгот для благотворительной деятельности в сфере культуры.

5. СТРАТЕГИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

5.1. АНАЛИЗ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ И ОСНОВНЫХ ТЕНДЕНЦИЙ, СЛОЖИВШИХСЯ В ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРЕ

Жилищная система, функционировавшая в дореформенный период, характеризовалась жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

В самом начале переходного периода были намечены основные направления новой жилищной политики и реформирования жилищного сектора (Закон "Об основах федеральной жилищной политики" (1992), Государственная целевая программа "Жилище" (1993), принципы которой впоследствии были развиты в документе "Основные направления реализации нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" (1996)).

Преобразования проводились по следующим основным направлениям:

реформа прав собственности на жилье;

реформа арендного сектора жилья;

реформа жилищно-коммунального хозяйства;

реформа строительного сектора;

реформа землепользования и градостроительного регулирования;

реформа системы жилищного финансирования;

создание инфраструктуры рынка жилья.

В результате проведенных преобразований кардинальным образом изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. В 1999 году после приватизации 45% квартир, подлежащих приватизации, доля частного жилищного фонда составила 59% по сравнению с 33% в 1990 году (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).

К сожалению, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. В настоящее время в России создано лишь немногим более 3200 товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда.

Завершается процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда (его доля сократилась с 42% в 1990 году до 6% в конце 1998 года). Данная политика позволяет сделать предприятия более конкурентоспособными.

В рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства основными компонентами явились: создание эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные отношения с подрядными организациями любой организационно-правовой формы; демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг; регулирование деятельности естественных монополий по предоставлению коммунальных услуг; переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг с целью возмещения потребителями реальной стоимости оказываемых услуг; введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

К началу 90-х общие затраты на жилищно-коммунальное хозяйство составили 7,5% ВВП, что являлось чрезмерной нагрузкой как на бюджеты всех уровней, так и на население, являющееся основным потребителем данных услуг.

В результате проведения реформ происходит организационное разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом. Отношения между управляющей организацией и подрядными компаниями начали строиться на договорной основе. Удельный вес муниципальной жилой площади, обслуживаемой на конкурсной основе, превысил 20% от площади, обслуживаемой на договорной основе.

Одним из условий повышения эффективности жилищно-коммунального хозяйства был постепенный перевод отрасли на режим безубыточного функционирования путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Если сразу после либерализации цен население оплачивало около 2% стоимости этих услуг, то в настоящее время доля населения составляет 54% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг (данные Госстроя России).

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 6% семей с наименьшими доходами получают такие субсидии, в городской местности доля таких семей составляет около 8%. Эти цифры говорят о существенных возможностях в повышении уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

Удалось снизить масштабы бюджетного дотирования отрасли. Доля дотаций ЖКХ в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила в 1998 году 23,2% процента против 26,2% в 1994 г. Однако, необходимо признать, что снижение мосштабов дотирования отрасли является не столько результатом проводимых преобразований, сколько следствием системного бюджетного кризиса.

Вместе с тем, сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг. В начальной стадии находится становление процедур эффективного тарифного регулирования в коммунальном секторе. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Такая система не создает достаточных стимулов для рационального ресурсопотребления, не позволяет привлекать кредитные ресурсы для поддержания и развития коммунальной инфраструктуры.

Кардинальные изменения произошли в сфере финансирования строительства жилья: бюджетные источники перестали играть существенную роль: 40% строительства жилья финансируется за счет средств индивидуальных застройщиков, в значительной мере привлекаются средства частных инвесторов (в том числе населения) на строительство многоэтажных домов.

Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном финансировании. Приоритетной формой была признана поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий через предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья. В первую очередь, эта политика реализуется на федеральном уровне в рамках Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты". За период 1998 - 1999 годов за счет средств безвозмездных субсидий более 28 тыс. участников программы приобрели жилье в собственность.

Можно уверенно констатировать, что в настоящее время основную роль на рынке строительства жилья играют частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями сократилась с 80% в 1990 году до 20% в 1998 году, в том числе доля предприятий федеральной собственности до 9%.

Однако, в целом так и не удалось стабилизировать объемы нового жилищного строительства после резкого обвала в 1993 году. Динамика вновь возводимых объектов продолжает оставаться отрицательной. В 1998 года на территории Российской Федерации предприятиями и организациями всех форм собственности построено 387,7 тыс. новых благоустроенных жилых единиц общей площадью 30,7 млн. кв. метров. Это составило 68% к минимальному и 52% к максимальному объему, прогнозировавшемуся в Государственной целевой программе "Жилище" на 1998 год. В результате, если в 1991 году получили жилье и улучшили свои жилищные условия 11% семей, состоявших на учете, то в 1998 г. - только 5%. Снизились и темпы капитального ремонта: если в 1992 году было отремонтировано около 22 млн. кв. м. жилья, то в 1998 - только 4,9 млн. кв. м.

При этом численность семей, состоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась за период 1990 - 1997 гг. на 3,4 млн., или на 35% (частично свою роль здесь сыграло практически полное разрушение системы очередей на предприятиях, где нередко действовали более высокие нормы постановки на учет, по сравнению с муниципальной очередью), а средняя обеспеченность жильем населения увеличилась на 2,1 кв. метра общей площади и составила 18,9 кв. метров на человека (на 1.01.1999). Одновременно с этим возросла и благоустроенность жилищ, в частности, по следующим показателям: доля площади, оборудованной горячим водоснабжением (с 51% до 58%), водопроводом (с 66% до 73%), центральным отоплением (с 64% до 71%).

Таким образом, налицо тенденция улучшения уровня и качества обеспеченности населения жильем при снижении уровня государственных и муниципальных инвестиций в жилищный сектор. Основной причиной этого является мобилизация ресурсов населения для решения своих жилищных проблем, что находит свое подтверждение в изменении структуры источников финансирования жилищного строительства. Сегодня семьи, имеющие возможность самостоятельно решать свою жилищную проблему, скорее всего, не имеют стимула регистрироваться в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, поскольку время ожидания в очереди составляет неприемлемо долгий срок.

Поставленная в Федеральной целевой программе "Свой дом" (1996) задача достижения стоимости 1 кв. метра общей площади жилья не более 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения за счет использования более эффективных строительных технологий пока еще не решена.

По России в среднем стоимость 1 кв. м на первичном рынке жилья во втором квартале 1999 года составила 4,6 месячных средних душевых доходов населения.

Реформа землепользования и градостроительного регулирования была нацелена на введение конкурентных процедур продажи долгосрочных прав на земельные участки под застройку, формирование системы правового зонирования для регулирования землепользования и застройки.

Общая тенденция практически для всех городов в современных условиях - отсутствие градостроительной политики. Это вызвано:

сложностью прогнозирования долгосрочного развития городов в условиях перманентных изменений в экономической и градостроительной политике;

отсутствием правовых инструментов быстрого реагирования на изменения в отношениях в сфере землепользования и мониторинга таких изменений.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования все еще характеризуется очень усложненной административной процедурой получения земельных участков, неопределенными правами на участок до окончательного процесса принятия всех решений, отсутствием конкурентных процедур предоставления прав на земельные участки под застройку.

Еще один элемент реформы жилищной политики состоял в создании инфраструктуры рынка жилья - формировании государственных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним и кадастрового учета объектов недвижимости (включая земельные участки), формировании рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлторских, нотариальных и других услуг.

В настоящее время, по оценкам, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5 - 2% квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

До сих пор величина трансакционных расходов составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10%), а процедура оформления сделок занимает значительное время.

Анализ основных результатов жилищной политики, достигнутых в начальный период проведения преобразований (1991 - 1999), позволяет сделать следующие выводы:

Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.

Несмотря на то, что на местах с положительным результатом были апробированы предлагаемые преобразования, по многим направлениям не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации.

Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).

Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере в условиях снижения уровня жизни населения, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.

5.2. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

Основными стратегическими целями жилищной политики, соответствующими четвертому сценарию, должны стать:

Главная цель государственной жилищной политики - создание условий для реализации гражданами их конституционных прав на жилище (Конституция Российской Федерации, ст. 40);

гарантия полных прав собственности в жилищной сфере;

содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

создание условий для повышения мобильности трудовых ресурсов;

обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

обеспечение соблюдения стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере;

создание условий формирования эффективных рынков жилья, земельных участков под застройку жилищного строительства, стройматериалов, жилищно-коммунальных услуг, обеспечивающих производство продукции и услуги в соответствии со спросом потребителей.

Для достижения названных целей необходимо решение следующих ключевых задач по основным направлениям жилищной политики:

окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

обеспечение эффективной системы управления жилищным фондом, основанной в основном на бездотационном хозяйствовании рыночных субъектов, действующих на конкурентной основе;

повышение надежности и эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры в жилищном секторе;

создание условий для приведения структуры жилищного строительства и производства стройматериалов в соответствие с платежеспособным спросом;

формирование условий для развития рынка земельных участков под жилую застройку, создание правовых принципов регулирования землепользования и застройки;

развитие рыночных финансовых механизмов в жилищной сфере: долгосрочного ипотечного жилищного кредитования граждан, кредитования жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры;

содействие развитию инфраструктуры рынка жилья (риэлторской, оценочной и девелоперской деятельности, управления недвижимостью, страхования, нотариата, государственных систем регистрации и учета недвижимости, судебной системы).

Главная роль в реализации поставленных задач в рамках жилищной политики отводится рыночным субъектам деятельности, как производящим товары и услуги в жилищной сфере, так и обеспечивающим инфраструктуру рынка жилья.

Принятие законодательных и нормативно-правовых актов, реализация мер кредитно-финансовой, налоговой, антимонопольной политики должны быть направлены на устранение барьеров на пути конкуренции, вхождения на рынок новых предпринимателей, поддержку развития малого и среднего бизнеса, снижение рисков предпринимательской деятельности в жилищной сфере.

5.3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕЙ ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН

С целью приведения объема и состава жилищных прав граждан, обязательств государства и местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и государственной жилищной политикой необходима разработка и принятие нового Жилищного Кодекса, внесение изменений в Федеральные Законы "Об основах федеральной жилищной политики", "О приватизации жилья в Российской Федерации", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Гражданский кодекс Российской Федерации (2001 - 2002 гг.).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления будет оказана научно-методическая помощь в подготовке нормативных актов по вопросам жилищной политики в пределах компетенции соответствующих органов, развивающих и конкретизирующих положения государственной жилищной политики. Это включает разработку модельных договоров социального найма и найма государственного и муниципального жилищного фонда, правил и процедур, связанных с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и т.п.

Следует установить определенный срок действия существующего единого порядка бесплатной приватизации жилья при одновременном утверждении процедуры деприватизации (муниципализации) по заявлению собственника, после которого принципы и условия приватизации государственного и муниципального жилищного фонда должны устанавливаться местными органами самоуправления, соответствующими уровнями органов государственной власти.

Существенная роль в обеспечении прав граждан на жилище должна принадлежать безвозмездным бюджетным субсидиям на приобретение жилья. Накопленный опыт предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья показал свои преимущества по сравнению с прямым бюджетным финансированием строительства жилья для предоставления гражданам.

Расширение предложения государственного и муниципального жилья на условиях найма для категорий очередников, не соответствующих критериям предоставления жилья по договору социального найма, должно привести к сближению цен на рынках частного и муниципального арендного жилья. Это, в свою очередь, сделает найм в частном секторе доступным для более широких слоев населения.

Такие институты пользования жильем, как служебное жилье, общежития, должны прекратить самостоятельное существование, превратившись в разновидности найма жилья в государственном, муниципальном или частном жилищном фонде. Специфические особенности этих типов отношений в жилищном секторе в полной мере должны быть отражены в текстах соответствующих договоров найма.

Неотъемлемой составляющей жилищных прав граждан являются гарантии возможности оплачивать содержание и ремонт жилья, а также предоставление коммунальных услуг как в частном, так и в наемном жилье, включая социальный найм. Государство, органы местного самоуправления, должны развивать систему адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов (материального положения) граждан с тем, чтобы обеспечить приемлемую долю расходов на оплату этих услуг в рамках определенных нормативов.

Необходимо также пересмотреть действующую систему категориальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем доходов (материального положения) получателей. Высвободившиеся бюджетные средства должны быть направлены на увеличение размеров адресной социальной помощи семьям с низкими доходами.

5.4. РЕФОРМЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

Повышение эффективности управления недвижимостью в жилищной сфере предусматривает:

повышение привлекательности создания товариществ собственников жилья;

развитие конкуренции в сфере обслуживания жилищного фонда;

формирование реальных договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В сфере управления жилищным фондом должны быть созданы механизмы, которые обеспечат профессиональное конкурентное управление жилищным фондом. При этом собственник (в том числе муниципалитет), или их объединение (товарищество собственников жилья) будет выбирать ту управляющую компанию, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание здания и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Решать эти задачи такая управляющая компания может через заключение договоров с другими организациями, а также собственными силами.

Наряду со становлением муниципальных управляющих компаний рынок услуг по управлению жилой недвижимостью, в том числе муниципальной, должен быть открыт для частного бизнеса. Причем, развитие конкуренции должно сопровождаться приватизацией муниципальных предприятий, работающих в сфере управления и обслуживания жилищного фонда.

Одним из наиболее приемлемых способов защиты прав индивидуальных собственников на участие в вопросах управления комплексами недвижимости является объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума). Для стимулирования создания товариществ собственников жилья (ТСЖ) необходимо обеспечить:

передачу в общую долевую собственность домовладельцев в многоквартирных жилых домах мест общего использования и прилегающего земельного участка;

юридическое формирование кондоминиума как единого имущественного комплекса недвижимости, включая земельный участок;

упрощение и удешевление процедур создания ТСЖ и передачи имущественного комплекса кондоминиума в управление ТСЖ;

предоставление в распоряжение ТСЖ всех бюджетных дотаций, направленных на финансирование содержания жилищного фонда в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда.

5.5. РАЗВИТИЕ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЖИЛИЩНОГО СЕКТОРА

В процессе формирования эффективной системы регулирования деятельности коммунальных предприятий - естественных монополистов должны соблюдаться следующие основные принципы:

последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;

целевой характер регулирования обеспечивает оптимизацию целей, отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др.

Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.

Система регулирования не должна превратиться в тотальный контроль деятельности коммунальных предприятий. Поэтому одновременно с созданием прозрачной системы регулирования локальных естественных монополий необходимо повышать организационно-правовую и финансово-хозяйственную самостоятельность коммунальных предприятий, в том числе путем:

заключения направленных на достижение конкретных результатов договоров между коммунальными предприятиями и собственником объектов коммунальной инфраструктуры;

создания системы мониторинга за деятельностью коммунального предприятия.

В потенциально-конкурентных отраслях коммунального хозяйства должны быть продолжены процессы демонополизации, в том числе путем:

выделения, исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами, самостоятельных предприятий из субъектов естественных и естественных локальных монополий;

создания условий для участия предприятий всех форм собственности в развитии коммунальной инфраструктуры через реализацию концессионных схем управления объектами коммунальной инфраструктуры.

Важная задача - стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

Основным направлением изменения системы финансирования отрасли должно стать постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет бюджета. Поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей позволит снизить объем бартерных и других операций в неденежной форме в отрасли, повысить эффективность работы коммунальных предприятий.

5.6. ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО И БАЗА СТРОЙИНДУСТРИИ

Необходимо добиться взаимосвязанного развития различных сегментов недвижимости в жилищной сфере: нового строительства, улучшения существующей застройки, повышения эффективности управления жилой недвижимостью, замещения старых строений. При этом необходима постепенная переориентация с государственного строительного комплекса на субъекты частного строительного рынка. Одной из мер, способствующих этому должна стать повсеместная практика размещения государственного и муниципального заказа исключительно на конкурсной основе.

Государство будет поощрять развитие и появление частных независимых профессиональных застройщиков (девелоперов) и строительных компаний, благодаря активному вовлечению которых в жилищное строительство лучше учитываются предпочтения покупателей и пользователей жилья. Средствами налоговой и кредитной политики предстоит закрепить и продолжить изменения в структуре спроса на жилье, который переместился от государства-заказчика к частному сектору.

Ответственным органам власти необходимо существенно упростить административные процедуры согласования новых строительных проектов и получения разрешительной документации с тем, чтобы они стали более прозрачными, фиксированными по срокам и понятными для частных застройщиков и не носили по существу запретительного характера для многих из них. Потребуется преобразовать действующие процедуры таким образом, чтобы права собственности на земельные участки могли приобретаться застройщиками на начальных стадиях инвестиционно-строительного процесса, а не в конце его, как это происходит сейчас. Это позволит создать правовые предпосылки для развития системы ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков.

Исключительно важное значение для качественного функционирования рынка жилищного строительства имеет его развитие с точки зрения институциональной структуры, проведение эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирования или закрытия нерентабельных бесперспективных производств.

Для улучшения жилищных условий населения важно не только увеличение объемов вводимого нового жилья, но и, главным образом, повышение его качества. Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов; выпуск товарной продукции в виде готовых комплектов индивидуальных жилых домов с целью снижения стоимости строительства.

5.6. ЗЕМЛЯ И НЕДВИЖИМОСТЬ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ, РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ (ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ)

Необходимое градостроительное обеспечение максимально эффективного использования территории поселений должно включать взаимосвязанные процессы правового зонирования, разработки системы документации градостроительного планирования и проектирования и формирования участков - как объектов недвижимости, подготовленных для вовлечения в оборот (межевание). Особое внимание должно быть уделено созданию открытой для общественности системы градорегулирования, при которой принятие решений администрацией осуществляется при прямом участии граждан, владельцев недвижимости, инвесторов.

Принцип градорегулирования, основанный на системе правового зонирования, предусматривает развитие следующих ключевых компонентов, необходимых в условиях рыночной экономики:

правовое зонирование определяет маркетинговую основу жилищной недвижимости на территории города за счет установления различных "стандартов" жилых зон, зависящих от местоположения жилья, плотностных характеристик и связанных с этим стоимостных характеристик жилья и потребительских качеств жилой среды, в целом; стандарт жилой зоны характеризует уровень комфорта проживания на ее территории и соответственно социальный статус и достаток жителей;

правовое зонирование устанавливает систему мер контроля за выполнением тех правил использования земли и недвижимости, которые установлены для жилых зон различного стандарта в форме градостроительных регламентов - разрешенных видов (функций) и параметров недвижимых объектов.

На основе утвержденных актов правового зонирования необходимо:

трансформировать систему документации градостроительного планирования и проектирования в направлении приведения ее в соответствие с принятыми актами правового зонирования;

преобразовать громоздкую многостадийную систему градостроительной документации, снять ее правовую неопределенность в части установления и содержания градостроительных регламентов, сократить количество уровней разработки, снять дублирование решаемых вопросов;

четко определить функции городской администрации и инвесторов при разработке градостроительной документации;

ввести ныне отсутствующие позиции, связанные с разработкой проектов межевания городской территории на земельные участки.

Для совершенствования градорегулирования потребуется принятие нормативно-правовых актов на всех уровнях власти:

на федеральном уровне - корректировка государственных строительных норм и правил (СНиП) и адаптации их к условиям развивающегося рынка жилья; подготовка документов методического обеспечения по реализации норм федерального законодательства на региональном и местном уровнях;

на региональном уровне - подготовка и принятие нормативных правовых актов по вопросам градостроительного обеспечения государственной жилищной политики на местах по вопросам взаимодействия с населением в процессе градостроительной деятельности;

на местном уровне - введение в городах правового зонирования и местных нормативов, проведение межевания, подготовке земельных участков как объектов недвижимости, вовлекаемых в оборот и становящихся объектом залога и получения кредита под жилищное и иное строительство.

Стратегическим направлением предоставления земельных участков под жилую застройку должно стать повышение роли и эффективности конкурентных механизмов предоставления земельных участков в собственность, создание единых объектов недвижимости с равными правами на земельный участок и на все расположенные на нем строения. Право на внеконкурсное предоставление участка под строительство (кроме муниципального жилья) может быть предоставлено только при отсутствии заявок для участия в торгах. Исключением может быть прямой запрет в федеральном законодательстве передачи данного участка в собственность. В таком случае участок подлежит предоставлению на открытых торгах в долгосрочную аренду.

5.7. ФИНАНСОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ

Необходима корректировка ряда действующих на федеральном и региональном уровне программ предоставления жилищных субсидий с учетом следующих принципов:

унификация принципов и исходных данных для определения размера субсидий;

привязка размера субсидий к уровню дохода их получателей;

возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных средств;

прозрачность и обеспечение контроля за финансовым исполнением программ субсидирования на всех этапах прохождения денежных средств.

По мере устранения перекрестного субсидирования и дотационности жилищно-коммунального хозяйства жилищные компенсации обеспечат частичное возмещение расходов на жилье и коммунальные услуги малообеспеченным семьям и будут гарантировать, что расходы семьи на оплату жилья и коммунальных услуг по установленному социальному стандарту не превысят 20%. При этом, при проживании семей с низкими доходами в жилищах ниже установленного стандарта, их расходы будут компенсированы в размере социального стандарта, что для части семей приведет к бесплатности жилья. На первом этапе предоставление жилищных компенсаций будет финансироваться из федерального бюджета посредством целевых федеральных субвенций субъектам Российской Федерации. В дальнейшем по мере создания необходимой организационно-технической инфраструктуры бюджетные средства будут напрямую переводиться из федерального бюджета на целевые социальные счета граждан:

Налоговая политика должна быть направлена, в первую очередь, на поддержку спроса со стороны населения. Должны быть сохранены льготы по подоходному налогу для граждан, инвестирующих собственные средства в строительство или приобретение жилья, продающих свое жилье на вторичном рынке жилья с целью последующего изменения жилищных условий.

Особое значение имеет регламентация со стороны государства в направлении отказа от различного рода денежных суррогатов (бартера и практики взаимозачетов). Устранить эти явления возможно в результате сочетания четкой налоговой дисциплины и контроля за выполнением контрактных и договорных обязательств, подключения рыночных регуляторов и финансово-кредитных механизмов.

Принципиально важным для расширения источников финансирования жилья является создание благоприятных условий для банковского кредитования периода строительства, а также долгосрочного жилищного ипотечного кредитования. В этой связи государство с помощью мер макроэкономического регулирования будет добиваться постепенного снижения как стоимости банковских ресурсов, так и процентных ставок по кредитам до уровня, стимулирующего кредиторов и заемщиков участвовать в жилищном кредитовании.

Необходимо разработать систему мер, направленных на расширение источников и обеспечение надежности жилищного финансирования за счет частного сектора, создание целостной системы долгосрочного жилищного ипотечного кредитования, обеспечивающей гражданам приобретение жилья в собственность, с использованием собственных и кредитных средств.

Особое место в обеспечении финансирования жилищной сферы отводится развитию системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, развитию и совершенствованию законодательной и нормативной базы, регулирующей деятельность участников рынка ипотечных кредитов, включая:

обеспечение прав кредиторов на возврат кредитных средств, обеспеченных ипотекой жилья, при гарантии социальных прав граждан на жилье;

разработка законодательных нормативных основ, обеспечивающих регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций и других финансовых институтов, предоставляющих и обслуживающих долгосрочные жилищные ипотечные кредиты;

создание благоприятной налоговой среды, стимулирующей деятельность всех субъектов рынка жилищных ипотечных кредитов;

создание системы гарантий по эмиссионным ипотечным ценным бумагам для инвесторов, обеспечивающих привлечение долгосрочных ресурсов, в сферу жилищного кредитования;

создание законодательных основ для функционирования операторов вторичного рынка ипотечных кредитов, а также нормативной базы, обеспечивающей их эффективное взаимодействие с первичными кредиторами;

развитие системы страхования рисков в области жилищного ипотечного кредитования;

создание специализированных фондов страхования вкладов населения, включая долгосрочные жилищные накопления.

Привлечение в сектор жилищного финансирования отечественных и иностранных инвесторов предполагается добиваться мерами макроэкономического регулирования в финансовой и кредитной сферах, расширением прав и гарантий инвесторов. К числу необходимых мер, которые в состоянии предпринять государство для снижения рисков инвестиций в строительство, относятся:

упрощение процедур и усиление правовых гарантий землепользования и застройки через введение системы правового зонирования;

вовлечение в оборот земельных участков под застройку с гарантированными правами собственности;

развитие системы прав на вновь создаваемые на земельных участках объекты недвижимости.

Финансирование коммунальной инфраструктуры за счет собственных средств коммунальных предприятий возможно путем надлежащего контроля предприятий в процессе тарифного регулирования за эффективным целевым использованием амортизационных отчислений, прибыли, затрат на ремонт, включаемых в состав себестоимости согласно действующему законодательству, а также посредством включения в тариф затрат на возврат и обслуживание долгосрочных заимствований. Для этого необходимо усовершенствовать методики расчета тарифов, разработать средне- и долгосрочные планы развития предприятий.

Перспективным направлением развития должно стать постепенное сокращение доли расходов на капиталовложения в коммунальную инфраструктуру из текущего бюджета при одновременном росте доли средств инвесторов и собственных средств коммунальных предприятий. Перспективным путем осуществления данных капиталовложений будет являться передача российским и иностранным инвесторам на основании заключаемых договоров концессии (или договор управления объектами коммунальной инфраструктуры) объектов инженерной инфраструктуры.

В целях повышения эффективности социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг необходимо ускорить переход на бездотационное содержание жилищно-коммунального сектора. В период до 2003 года необходимо завершить коренной поворот от поддержки производителя работ и услуг в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве к адресной поддержке потребителей и полностью устранить перекрестное субсидирование коммунальных услуг, что приведет к снижению тарифов на коммунальные услуги для предприятий-потребителей и к снижению их затрат.

Это позволит переориентировать значительные бюджетные средства с дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг на адресную поддержку потребителей из числа малоимущих семей, обеспечить большую прозрачность в расходовании бюджетных средств. Упорядочение предоставления льгот (частичная отмена и обеспечение финансирования из федеральных источников) также имеет принципиально важное значение для обеспечения бездотационного содержания жилищно-коммунального сектора.

5.8. РАЗВИТИЕ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЫНКА ЖИЛЬЯ

Инфраструктура рынка жилья включает три основные составляющие:

1) система административных (государственных и муниципальных) органов по обслуживанию рынка недвижимости;

2) судебная система;

3) частные профессиональные институты, обслуживающие рынок жилья.

По каждому из перечисленных элементов необходимо провести следующие мероприятия.

В части государственной системы уч╦та участков вместе с расположенными на них объектами недвижимости должны быть установлены права, обязанности и ответственность соответствующего государственного органа за уч╦т, обеспечена открытость кадастровых карт и информации об объектах, его ответственность за обеспечение доступности и сохранности документов; обязательные для уч╦та сведения и затраты на уч╦т должны быть сведены к необходимому минимуму; все сведения государственного уч╦та недвижимости должны быть открыты и общедоступны.

В отношении регистрации прав на недвижимость должно быть обеспечено доверие к сведениям Единого реестра прав в рамках государственной системы регистрации прав, имея в виду в перспективе перейти к принципу полной защиты государством прав добросовестного приобретателя недвижимости, включая определенные государственные гарантии возмещения причиненного вреда вследствие произведенной регистрации.

Над╦жность зарегистрированных прав должна быть обеспечена их публичностью - безусловной и полной открытостью всех сведений о зарегистрированных правах и правопритязаниях по конкретному объекту. Защита прав граждан будет обеспечена конфиденциальностью обобщенных сведений о правах гражданина на все имеющиеся у него объекты недвижимости.

В ходе реформы судебной системы, целесообразно проработать возможность создания "земельных судов", специализирующихся на вопросах, связанных с жиль╦м и иной недвижимостью.

Активизация жилищного рынка невозможна без существенного изменения положения дел в сфере оказания риэлторских услуг. Должны быть разработаны и нормативным образом закреплены эффективные механизмы минимизации и компенсации ущербов для участников жилищного рынка в случае ненадлежащего выполнения риэлторскими компаниями своих обязательств.

Важнейшим направлением работы на рынке жилья должна стать активизация деятельности страховых компаний на рынке страхования недвижимости, строительных рисков, рисков связанных с ответственностью лиц, действующих на рынке жилья, а также рисков, возникающих при совершении гражданско-правовых сделок с жильем. Следует стремиться к созданию такой системы страхования указанных выше групп рисков, которая обеспечивала бы возможность заключения договоров страхования по максимально широкой номенклатуре страховых случаев, на длительные сроки, при умеренном размере страховых премий.

Решая вопросы повышения эффективности работы оценщиков на рынке жилищного строительства, необходимо содействовать разработке и внедрению в практику работы современных, экономически обоснованных методик оценки стоимости земельных участков и вновь создаваемых объектов недвижимости для целей кредитования.

Передача в сферу частного бизнеса работ по землеустройству, измерению объектов с обязательной имущественной ответственностью за результаты работы позволит освободить административные органы от несвойственных им функций коммерческих организаций.

Законодательно установленное нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью должно быть увязано с детальной проработкой вопроса о соотношении правомочий и ответственности нотариусов и размером государственной пошлины.

6. ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗАНЯТОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ

6.1. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Произошедшие экономические преобразования и изменения структуры собственности привели к существенным переменам в области трудовых отношений и занятости населения. Российский рынок труда отреагировал на резкий спад производства не ростом высвобождения занятых, как это происходило, например, в годы великой депрессии в США, а резким снижением средней заработной платы, значительно опережавшим темпы падения производства. При этом уровень безработицы по определению МОТ долгое время оставался сравнительно низким для условий столь глубокого спада. Лишь в 1998 г. он превысил 10% при уровне экономического спада близком к 40%.

Однако цена подобной адаптации к условиям кризиса не исчерпывалась появлением избыточной занятости, уменьшением производительности труда и неизбежным в этой связи падением эффективности производства. С точки зрения интересов наемных работников, ее основным результатом явилось то, что темпы снижения средней заработной платы в реальном выражении составили свыше 60% и примерно в полтора раза превысили темпы падения ВВП.

Сосредоточение основных усилий правительства на решении задач финансовой стабилизации при общем запаздывании институциональных преобразований (в том числе в социальной и трудовой политике) привели к преобладанию консервативных и латентных механизмов адаптации рабочей силы, а в значительной степени и работодателя, к новым условиям. Во многом это было связано с тем, что, не имея возможности уволить избыточных работников на законном основании, предприятия вынуждены были использовать снижение или полное прекращение выплаты зарплаты в качестве формы давления на работников, побуждающей их к увольнению по собственному желанию. Действительно, годовой объем увольнений по сокращению штатов в России никогда не превышал 2% от общего числа занятых, в то время как общее число увольнений могло достигать 20 и более процентов от числа занятых.

Основными инструментами, позволявшими предприятиям поддерживать избыточную занятость без ущерба для конкурентоспособности были административные отпуска и длительные задержки по выплате заработной платы. При этом специалисты пользующиеся повышенным спросом на рынке труда, гораздо реже и в меньших размерах испытывали задержки по зарплате, в то время основное бремя задержек по зарплате несли на себе наименее квалифицированные и работники, неконкурентоспобные на рынке труда.

Задержки по выплате заработной платы достигли максимума в 1996-1997 гг. В указанный период они возросли почти на 90% в номинальном выражении или на 43% в постоянных ценах. В процентах к средней начисленной месячной заработной плате они возросли с 28% в 1993 г. до 51% в 1994 и до 81% в 1995 г. Кризис 1998 г. привел к новому обострению проблемы задержек с выплатой заработной платы. В период с января 1998 по январь 1999 г. номинальная задолженность по заработной плате росла опережающими темпами по отношению к фонду оплаты труда.

Другим социально архаичным механизмом адаптации стало массовое возмещение утраченного дохода в натуральной форме (главным образом работа в подсобном хозяйстве) или за счет иных форм неформальной низкоэффективной занятости, "экономики выживания". Примыкает к указанному явлению развитие разного рода форм натуральной оплаты труда - от выдачи в счет заработной платы продукции предприятия до полуофициального разрешения работнику использовать оборудование предприятия в личных целях.

Массовым явлением стало вытеснение трудовых отношений в "тень", развитие их в разного рода нелегальных формах. Сюда входят трудовые отношения без оформления официального трудового договора, нерегистрируемая занятость, скрываемая от налогообложения (прежде всего от отчислений во внебюджетные социальные фонды) оплата труда. По оценкам, такого рода отношениями в той или иной форме охвачено не менее 40% наемных работников. Особенно широко они распространены в новых хозяйственных организациях и в сфере вторичной занятости. В целом можно говорить о растущей непрозрачности сферы труда, развитии в ней латентных процессов. Это чрезвычайно затрудняет проведение политики на рынке труда, поскольку затрудняет получение исходной информации и контроль за реакциями на управленческие воздействия.

Одним из факторов роста дифференциации оплаты труда служило хроническое отставание темпов роста номинальной заработной платы в бюджетной сфере от средней заработной платы по стране, которое происходило на фоне роста численности работников бюджетной сферы, не подкрепленного необходимым финансированием (см. табл. 4.1). Таким образом, тенденция к нарастанию избыточной занятости в бюджетной сфере была еще более заметной, чем в сфере производства.

Сравнительно низкий размер минимальной заработной платы по сравнению со средней заработной платой по стране также служил фактором, способствовавшим росту дифференциации заработной платы и поддержанию избыточной занятости. Как видно из таблицы 4.1, в период с 1994 по 1998 г. минимальная заработная плата колебалась в пределах 8-9% от среднемесячной начисленной заработной платы по стране. В 1999 г. это соотношение упало до 5%. Вплоть до конца 1999 г. индексации минимальной заработной платы препятствовало ее использование в качестве деноминатора для исчисления большого числа различных социальных выплат и штрафов.

Таким образом, сохранение в неприкосновенности социалистической системы регулирования трудовых отношений, препятствовавшей успешной адаптации предприятий к условиям кризиса, отнюдь не предотвратило, а лишь замедлило рост открытой безработицы.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных "перегородок", недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Резко выросла дифференциация в уровнях оплаты труда, особенно если учесть скрытые выплаты, не всегда связанные с различиями в экономической эффективности организаций.

Сложившиеся в современной России формы трудовых отношений связаны с массовыми нарушениями трудовых и социальных прав работников, причем не только нереалистических гарантий, зафиксированных в безнадежно устаревшем трудовом законодательстве, но и элементарных прав, без соблюдения которых невозможно представить себе современное общество. Наиболее широко распространенный и болезненный из них - задержки выплаты заработной платы. Широко распространены также нарушения законодательства о продолжительности рабочего времени и времени отдыха, норм, касающихся найма и увольнения работников. Все чаще встречаются нарушения норм, запрещающих дискриминацию по основаниям пола, возраста, наличия детей, прав на объединение в профсоюзы и ведение коллективных переговоров. Количество нарушений, выявляемых Рострудинспекцией, ежегодно исчисляется цифрами более 2 млн. случаев (при этом у нас нет данных о том, какой процент выявленные нарушения составляют к их общему количеству), до 1,5 млн. доходит число судебных исков по восстановлению нарушенных трудовых прав.

В целом существующее трудовое законодательство характеризуется жестким регулированием отношений найма и увольнения, ориентацией на защиту существующих рабочих мест и закреплением их за работниками, перегруженностью льготами и гарантиями, которые финансирует работодатель, не имеющий для этого необходимых оснований и стимулов. Это послужило одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанным с этим массовым неисполнением трудового законодательства. Результатом становится консервация избыточной занятости, низкой производительности труда и низкого уровня заработной платы в значительных секторах экономики. Действие старого КЗоТа, привело к результату, прямо противоположному тому, который он преследовал: бремя кризиса оказалось в большей степени переложено на работников, а не на работодателей, как это следует из буквы закона.

Созданные в первые годы реформ Федеральная служба занятости и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации не были рассчитаны на подобное развитие рынка труда и фактически не смогли существенно повлиять на положение в сфере занятости.

В связи с медленным высвобождением избыточной численности занятых в первые годы рыночных реформ доходная база Фонда занятости существенно превышала объем его обязательств. В этот период средства Фонда занятости в центре и на местах расходовались сравнительно неэффективно. Значительная часть средств Фонда расходовалась на содержание аппарата и на создание рабочих мест, что на деле было ни чем иным как субсидиями неэффективным предприятиям и не могло обеспечить устойчивое повышение занятости.

Однако по мере нарастания регистрируемой безработицы, пик которой пришелся на 1996 г., обострились финансовые трудности и появилась задолженность по выплате пособий. В регионах с критической ситуацией на рынке труда, наблюдалась как правило наиболее острая нехватка средств, которую невозможно было восполнить за счет федеральной части Фонда занятости. Положение усугублялось большим удельным весом взаимозачетов в поступлениях страховых взносов, что нередко вынуждало выплачивать пособия по безработице в товарной форме.

Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (10%) затруднял перераспределение его ресурсов в пользу регионов, в которых складывалась критическая ситуация с занятостью. Это вело к тому, что избыточные средства концентрировалась в регионах с благополучной экономической ситуацией, где, благодаря высоким доходам и занятости, собиралась основная часть страховых взносов, но где они не могли быть израсходованы по назначению и с должной отдачей.

Принципы назначения пособий по безработице не отвечали особенностям российского рынка труда, связанными с высокой степенью неформальной занятости и незарегистрированной безработицы. Свыше 40% всех получателей пособий относились к 30% наиболее обеспеченных домохозяйств, в то время как на 40% домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума приходилось лишь четверть всех получателей пособий по безработице. Согласно данным статистических обследований, основная часть зарегистрированных безработных имела сравнительно высокооплачиваемую работу в нерегистрируемом секторе или выполняло функции домохозяек в семьях, где глава семьи имел высокий и устойчивый доход. Напротив, значительная часть реальных безработных не получала пособий, поскольку официально числилась работниками на предприятиях, которые не в состоянии были обеспечить их работой и каким-либо заработком. Разрыв между численностью безработных, официально зарегистрированных службой занятости, и безработных, по определению Международной организации труда (МОТ) неуклонно возрастал. К середине 1998 г. число безработных по определению МОТ почти в 3 раза превысило число официально зарегистрированных безработных.

В период после августовского кризиса число безработных по определению МОТ возросло. Согласно оценкам РСА, в феврале 1999 г. безработица по определению МОТ достигла рекордно высокого уровня 14,1% экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя, число безработных, зарегистрированных в органах занятости населения, практически не возросло. К октябрю 1999 г. уровень безработицы по определению МОТ снизился на 17% и составил 11,7%. Однако уровень зарегистрированной безработицы в процентах к экономически активному населению снизилось более чем на 1/3 по сравнению с уровнем февраля того же года и составило 1,7%. Этот показатель является самым низким за последние 5 лет и более чем два раза ниже максимального уровня 3,8%, которого зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 г. Если в начале 1996 г. в органах службы занятости регистрировался почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то конце 1999 г. так поступал лишь один из семи безработных.

Столь значительное расхождение между динамикой показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к регистрации в органах службы занятости для лиц, занимающихся поиском работы. Иными словами, подавляющее большинство безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости, поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную помощь в процессе поиска работы.

Наиболее значимая причина, которая привела к столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости, заключается в дальнейшем обострении нехватки средств в Фонде занятости населения. В результате кризиса произошло падение поступлений страховых взносов в Фонд занятости населения. В I полугодии 1999 г. поступления страховых взносов в Фонд занятости населения сократились более чем в 2 раза в реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем, потребности в финансировании программ занятости возросли связи с дальнейшим ростом открытой безработицы.

Фонд занятости практически перестал справляться с обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля 1999 г., объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд. руб., что составляет немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд занятости за I полугодие 1999 г. (3,3 млрд. руб.). Ситуация с финансированием достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в наибольшей степени пострадали от роста безработицы. В таких регионах органы занятости населения были не в состоянии финансировать как выплату пособий (задолженность в ряде регионов достигала 12 месяцев и более), так и сколько-нибудь действенные программы в области активной политики занятости.

Обострению финансовых трудностей способствовали относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим законодательством. В подавляющем большинстве регионов ресурсы Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в таких размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли бы претендовать на их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики занятости.

К моменту старта реформ началось создание институтов социального партнерства на общероссийском, региональном и отраслевом уровнях, призванных, как предполагалось, обеспечить механизмы договорного регулирования трудовых отношений. В первые годы реформ был принят ряд новых законов, в большей мере учитывающих новые реалии, и проблемы в этой сфере в большей мере связаны с состоянием организованных агентов рынка труда (профсоюзов и работодателей). Но вопреки ожиданиям институты социального партнерства не стали реальным механизмом рынка труда, покольку практически не оказывали влияние на трудовые отношения на уровне конкретных предприятий.

В результате наблюдается довольно разнородная картина коллективно-договорных отношений и коллективных трудовых конфликтов. В основном это формальные коллективные договоры на уровне предприятий (там, где они вообще сохранились - количество предприятий с коллективным договорами падает год от года), дополняемые еще более формальными отраслевыми и региональными соглашениями. Вся система увенчивается Генеральным соглашением. Лишь в отдельных случаях профсоюзам удается добиваться заключения реальных коллективных договоров, которые исполнаяются на практике.

В России существует специфическая ситуация с основными агентами рынка труда. В "новом" секторе экономики, состоящем из хозяйственных организаций, возникших вне процесса приватизации государственной собственности, практически отсутствуют профсоюзы, а отношения с отдельным работником складываются по двум основным моделям. В "старом" секторе, состоящем из бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных организаций, созданных в процессе приватизации, в значительной мере сохранилась старая связка работодателя с "традиционными" профсоюзами бывшей системы ВЦСПС, хотя последние и переживают процесс медленной и мучительной трансформации, оставляющий надежду на превращение в перспективе по крайней мере части из них в "нормальные" профсоюзы, известные нам из зарубежного опыта. Здесь же в ряде отраслей и предприятий имеются и профсоюзы нового типа.

В коллективных трудовых конфликтах можно выделить три основных типа. Во-первых, это "нормальные" конфликты между работниками и работодателем на уровне предприятия или группы предприятий. Довольно часто такие конфликты идут помимо официальных профсоюзных структур. Во-вторых, "директорские" забастовки, которые фактически инициируются менеджментом предприятий (иногда при поддержке региональных администраций) с целью добиться определенных форм государственной поддержки (по мере сокращения или ликвидации таковой, очевидно, этот тип конфликтов будет отмирать). Наконец, в последнее время участились случаи вовлечения работников и их организаций в конфликты между разными группами собственников предприятия или собственниками и менеджерами - наиболее опасный тип конфликтов, угрожающий криминализацией рабочего движения.

Подводя итоги развития трудовых отношений и рынка труда в 1992-1999 гг., следует еще раз обратить внимание на следующие моменты:

до сих пор в этой сфере преобладали стихийные процессы, попытки же их регулировать, в том числе через Федеральную службу занятости, играли скорее негативную роль, приводя к нарастанию латентных процессов;

адаптация рынка труда шла в значительной мере в консервативных и архаизирующих формах, сходными с процессами во многих странах третьего мира, что привело к формированию тупиковых структур "экономики выживания", позволяющими поддерживать текущее существование, но затрудняющими переход к экономическому росту и модернизации социально-экономических структур;

нереформированность сферы труда все в большей мере выступает препятствием для продолжения и развития экономических преобразований;

задачи реформы рынка труда и трудовых отношений связаны с повышением их прозрачности, сужении сферы действия неформальных трудовых отношений, с гибким регулированием, обеспечением необходимого минимума социально-трудовых прав работника.

6.2. ЦЕЛИ РЕФОРМЫ

Стратегическая цель реформы трудовых отношений - создание в России эффективного цивилизованного рынка труда, оперативно обеспечивающего работодателя рабочей силой, необходимой квалификации, а работника - работой, достойной заработной платой и приемлемыми условиями труда.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

Реформирование трудового законодательства в целях эффективного размещения и использования трудовых ресурсов в экономике при строгом соблюдении основных прав работников (право на справедливую оплату труда, право на защиту от необоснованного увольнения, право на забастовку и т. п.).

Развитие механизмов социального партнерства на уровне предприятия.

Формирование эффективных механизмов урегулирования трудовых споров. Совершенствование и повышение эффективности механизмов досудебной защиты трудовых и социальных прав работника. Создание специализированной трудовой юстиции, государственная поддержка развития системы негосударственной защиты трудовых прав и самозащиты.

Повышение роли индивидуальных и коллективных договоров в регулировании вопросов оплаты и условий труда.

Возвращение заработной плате ее воспроизводственной, стимулирующей и регулирующей функций и содействие развитию рыночных механизмов регулирования заработной платы.

Рационализация мер государственной поддержки безработных. Сосредоточение усилий служб занятости на сокращении периода поиска безработным нового рабочего места и содействии безработным, имеющим наименьшие возможности для трудоустройства.

Реформирование системы управления охраной труда через создание экономического механизма, стимулирующего работодателей к поиску путей снижения уровня производственного травматизма, профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости, с одной стороны, и работника - к соблюдению техники безопасности, с другой.

Успешное проведение реформы невозможно без активной разъяснительной и просветительской деятельности государственных органов. Необходимо разработать и реализовать соответствующие государственные программы информационно-методического содействия гражданам в решении вопросов занятости и защиты трудовых прав.

6.3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Реформа трудового законодательства будет содействовать:

увеличению гибкости трудовых отношений, их адаптивности к изменениям экономической конъюнктуры;

повышению территориальной, отраслевой и профессиональной мобильности рабочей силы;

постепенному вытеснению неформальных трудовых отношений.

расширению сферы регистрируемой занятости;

сокращению длительной, застойной безработицы;

повышению уровня оплаты труда в регистрируемом секторе и ее удельного веса в национальном доходе;

постепенному приближению уровня оплаты труда работников бюджетного сектора к уровню оплаты труда работников внебюджетной сферы;

повышению уровня собираемости подоходного налога и отчислений во внебюджетные социальные фонды;

сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний;

усилению реальной защиты основных трудовых и социальных прав работника;

укреплению профсоюзного движения;

повышению производительности труда;

структурной перестройке экономики, дающей начало экономическому росту;

общему снижению социальной напряженности, переводу трудовых конфликтов в правовое русло коллективных трудовых споров.

Одной из центральных задач реформы трудовых отношений является осуществление реформы трудового права как системы нормативных (в первую очередь законодательных) актов, а так же механизмов нормативного и договорного регулирования трудовых отношений.

При этом следует учитывать глубоко сегментированный характер современного рынка труда, существование на нем групп работников, не просто отличающихся разным уровнем квалификации, но часто принадлежащих к разным эпохам технологического развития. Это не позволяет установить единообразные условия найма без ущерба для интересов значительной части работников и ослабления стимулов для экономического роста и научно-технического развития.

Следовательно, реформа трудового права должна быть направлена на повышение гибкости трудовых отношений и механизмов их регулирования. Упор должен быть сделан на создание и стимулирование механизмов саморегулирования на рынке труда при реалистическом уровне государственного регулирования, с учетом реальных возможностей государства и выделением сфер, где саморегулирование оказывается недостаточным, неэффективным или порождающим социально неприемлемые последствия.

Требуется переход от пассивного трудового законодательства, консервирующего существующие рабочие места и структуру занятости без учета их экономической эффективности, к трудовому законодательству, поощряющему отраслевую и территориальную мобильность рабочей силы, повышение ее качества и создание новых рабочих мест.

В этих условиях центр тяжести должен быть перемещен на договорное регулирование трудовых отношений, сближение трудового права по ряду существенных аспектов с гражданским (при учете принципиального различия между двумя отраслями права, связанного со структурным неравенством сторон трудовых отношений, в отличие от отношений гражданско-правового характера). Задача законодательства должна сводиться к установлению процедур и определению предельных значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя (минимально допустимые размеры оплаты и времени труда и отдыха, максимально допустимая продолжительность рабочего времени, требования и стандарты по охране труда, запреты на включение определенных условий в трудовые договоры и т. п.).

При разработке нового трудового законодательства должны быть существенно переработаны и в ряде случаев подготовлены заново следующие его разделы.

6.3.1. Общие положения

Необходимо более детальное определение сторон трудовых отношений, в том числе: конкретизация роли представителей работников; выделение такой специфической категории работников, как работники, выполняющие распорядительные и контрольно-надзорные функции и в ряде ситуаций защищающие интересы работодателей и ряд других вопросов.

6.3.2. Коллективные трудовые отношения

Требуется детально разработать определение механизмов представительства работников и работодателей, в том числе условия создания представительных органов, выбираемых всеми работниками организации, разделение компетенции между выборными представительными органами и профсоюзами. Целесообразно предусмотреть механизм заключения коллективных договоров работниками, не являющимися членами профсоюза, с помощью организации-посредника.

Следует упорядочить возникающую в связи с существующим профсоюзным плюрализмом ситуацию множественности коллективных трудовых договоров и определить, что действие коллективного трудового договора распространяется только на работников, прямо или косвенно (через членство в профсоюзе) уполномочивших соответствующий профсоюзный орган на ведение коллективных переговоров от их лица.

6.3.3. Трудовой договор

В целях повышения гибкости трудовых отношений необходимо расширить свободу сторон в определении содержания трудового договора - законодательно должны быть определены: обязательный минимум вопросов, регулируемых трудовым договором, и вопросы, которые не должны быть предметом трудового договора, в остальном содержание трудового договора должно определяться соглашением сторон.

Целесообразно в ряде случаев расширить возможность применения срочных трудовых договоров при гарантиях соблюдения основных прав работника независимо от длительности действия договора. При досрочном расторжении срочного трудового договора возможно предусмотреть уплату компенсации стороной, инициировавшей расторжение.

Предусматривается расширение возможностей расторжения трудового договора по инициативе работодателя, главное условие здесь - мотивированность расторжения и возможность его обжалования. Исчерпывающий список оснований должен существовать лишь для увольнения без выплаты выходного пособия (неустойки) в связи с виновными действиями работника. Должна быть предусмотрена также и возможность приостановки действия трудового договора в некоторых ситуациях.

6.3.4. Гарантии и компенсации

Общий объем гарантий и компенсаций требует сокращения, поскольку он не соответствует экономическим возможностям государства и большинства предприятий. При этом требуется четкое определение ситуаций, когда гарантии и компенсации обеспечиваются работодателем, а когда государством или иными организациями (лицами).

При разработке и принятии нового трудового законодательства его следует сравнивать не столько с существующим законодательством, сколько с реальной ситуацией, поскольку формальное "ухудшение" положения работника по сравнению с буквой старого закона на деле означает существенное повышение для него правовых и социальных гарантий по сравнению с реально существующим положением.

Самостоятельной задачей является отражение в трудовом законодательстве особенностей регулирования трудовых отношений лиц со специфической правосубъектностью, либо работающих в специфических условиях. Она включает как разработку особых регулирующих норм для определенных профессиональных групп работников (государственные служащие, моряки, спасатели и др.), так и дополнительные нормы и гарантии для ряда социальных категорий (женщины и лица с семейными обязанностями, несовершеннолетние, инвалиды, безработные и другие.).

В новых условиях чрезвычайно важно обеспечить реальные механизмы соблюдения условий, принятых сторонами в трудовых договорах и в коллективных договорах. Отсюда важность осуществления контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и создания дееспособных институтов и процедур разрешения трудовых споров и конфликтов. В последнем случае особое значение принадлежит развитию специализированной трудовой юстиции (см. следующий раздел проекта), а также до сих пор отсутствовавшему в трудовом законодательстве различению конфликтов прав и конфликтов интересов со специфическими методами их разрешения.

Важной проблемой является форма систематизации трудового законодательства. Традиционно говорят о задаче создания нового трудового кодекса, однако, это не единственный возможный вариант создания нового трудового законодательства. В частности, требует дополнительного обсуждения возможность последовательного принятия взаимосвязанных законов по отдельным направлениям трудового права с последующией их систематизацией, например, в виде Свода законов о труде.

Такой подход обеспечивает постепенность, поэтапность реформирования трудового законодательства. На первом этапе трудовое законодательство по-прежнему будет регулироваться в основном Трудовым кодексом, с учетом изменений и дополнений в него которые, внесены Правительством России и находятся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы. Новые законы посвященные различным аспектам трудовых отношений, принимаемые в переходный период, будут постепенно замещать соответствующие статьи и разделы Трудового кодекса.

В рамках реформирования трудового законодательства должны быть подготовлены (доработаны) и приняты:

Закон об основных началах трудового законодательства;

Закон о трудовых договорах;

Закон, предусматривающий формирование инстутутов досудебного урегулирования трудовых споров;

Новая редакция Закона "О коллективных договорах и соглашениях";

Новая редакция Закона "О порядке разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров";

Закон "О времени труда и времени отдыха".

6.4.5. Повышение эффективности защиты трудовых прав граждан

Государственные меры по повышению эффективности защиты трудовых прав граждан должны осуществляться в следующих основных направлениях:

совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав;

Введение новых законодательных норм расширяющих возможности граждан в защите трудовых прав;

Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан;

Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости.

6.3.6. Совершенствование досудебных механизмов защиты трудовых прав

Обеспечение дееспособности трудового права и усиление процессов саморегулирования в трудовых отношениях может быть достигнуто на основе развития эффективных институтов досудебного разрешения возникающих споров и конфликтов. Существующие суды общей юрисдикции по ряду причин не способны в полной мере выполнять эту роль.

Система досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должна отвечать следующим требованиям:

она должна состоять из юрисдикционных, то есть имеющих право на принятие решений, обязательных для сторон, органов;

порядок создания таких органов должен быть относительно простым, а их количество - достаточным для обеспечения нормального доступа желающих к осуществляемой ими процедуре;

при их формировании должен обеспечиваться высокий уровень квалификации лиц, рассматривающих и разрешающих трудовые споры, а так же трехсторонний характер органа (представительство профсоюзов и работодателей наряду с профессионалом, возглавляющим его);

порядок рассмотрения дел должен основываться на Гражданско-процессуальном кодексе, но носить упрощенный по сравнению с судебной процедурой характер (в том числе сокращенные сроки рассмотрения дел);

органы досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов должны быть финансово независимы от государственного бюджета и работать с элементами самофинансирования;

граждане и организации должны иметь право обжалования решений, принимаемых органами досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов, в суде общей юрисдикции.

Реализация этих требований может быть достигнута с помощью следующих механизмов:

система институтов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов создается в соответствии с Федеральным законом (или разделом Трудового кодекса), устанавливающим их компетенцию, структуру, порядок создания, функционирования и финансирования;

вводится заявительно-лицензионный порядок создания новых органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов; заявку на создание такого органа может подать любой гражданин, отвечающий квалификационным требованиям, установленным законом; лицензии выдаются федеральными органами юстиции на местах; количество таких органов в каждом субъекте федерации не ограничивается;

отмена судами общей компетенции определенного процента решений органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов в определенный период времени могут служить основанием для отзыва лицензии;

заседателями в органах досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов являются представители работников и работодателей, определяемые в соответствии с процедурой, установленной законом;

финансирование органов досудебного урегулирования трудовых споров и конфликтов осуществляется в соответствии с количеством рассмотренных дел; одним из источников финансирования являются пошлины за рассмотрение дел и штрафы с участников рассмотрения; частично финансирование может осуществляться из специализированных фондов, формируемых из взносов работодателей, профсоюзов, органов местного самоуправления, добровольных пожертвований.

Создание такой квазисудебной системы позволит в значительной степени освободить суды общей компетенции от рассмотрения трудовых споров, создаст эффективный, саморегулируемый и доступный механизм контроля за соблюдением сторонами трудовых отношений условий трудовых и коллективных договоров.

6.3.7. Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан

Необходимы политическая и моральная поддержка, официальное государственное признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов (в том числе вновь создаваемых) и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики.

Такую позицию следует подкрепить регулярными консультациями между Правительством и основными социально-защитными и правозащитными организациями. Предмет консультаций: содержание, эффективность и взаимодействие институтов и мер государственной и негосударственной защиты прав и законных интересов работника. Целесообразно проводить консультации по следующим вопросам: современные тенденции в трудовых отношениях и на рынке труда, эффективность государственных и гражданских институтов защиты трудовых прав, координация усилий по преодолению очагов социальной напряженности, общественная экспертиза государственных мер по реформированию трудовых отношений, обсуждение гражданских инициатив в социально-трудовой сфере и т.д.

Могут осуществляться и иные формы государственной поддержки и сотрудничества с общественными организациями, защищающими права и законные интересы работника: в частности, размещение государственных социальных заказов; делегирование прав контроля (общественные инспекторы).

6.3.8. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости

Проведение реформы трудовых отношений требует упорной разъяснительной и просветительной работы. Ее предметом должны быть реальная ситуация на рынке труда, международный опыт регулирования трудовых отношений и проведения реформ в этой сфере, общее повышение правовой грамотности населения в области трудового права.

Государственные программы информационно-методической поддержки гражданской самозащиты несут в себе две функции:

просветительская функция: передача населению социальных и правовых знаний, помогающих адаптироваться к новым условиям в сфере труда и занятости, получить необходимые навыки для эффективного отстаивания своих прав и законных интересов.

политическая функция: такого рода государственные программы являются и средством политической поддержки работников, проявления солидарности государства с широкими слоями населения, способствуют позитивному отношению населения к проводимым преобразованиям.

Программы информационно-методической поддержки призваны обеспечить работника знаниями и навыками необходимыми для:

самостоятельного трудоустройства и максимально эффективного использования возможностей службы занятости;

защиты своих прав и законных интересов при заключении трудового договора, разрешении трудовых споров в судебном и досудебном порядке;

эффективного использования при защите своих прав и интересов возможностей профсоюзов, правозащитных организаций, адвокатов, инспекций по труду, других государственных органов.

Подобные программы должны включать как информационный материал (необходимый минимум знаний о правах и обязанностях, о нормативных актах, их закрепляющих, и о государственных и гражданских институтах, обеспечивающих их соблюдение), так и социально-правовые рекомендации, предлагающие гражданину последовательные алгоритмы действий, необходимые для решения социально-трудовых проблем.

Передача знаний в области защиты трудовых прав и интересов будет осуществляться в самых разнообразных и удобных для населения формах:

массовые печатные издания;

социальная реклама в средствах массовой информации;

специализированные передачи в электронных средствах массовой информации, рубрики в газетах;

государственные бесплатные курсы правовой самозащиты, организуемые на местах совместно администрацией, профсоюзами и правозащитными организациями.

Исполнение части программ может быть передано некоммерческим организациям на условиях государственного социального заказа при сохранении государственного статуса этих программ.

6.4. СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Политика социального партнерства направлена на согласование различных социально-групповых интересов и регулирование конфликтов между ними цивилизованным путем с помощью создания институтов социального партнерства, разработки и принятия приемлемых для социальных партнеров механизмов и процедур согласования и регулирования интересов.

Основные цели реорганизация системы социального партнерства включают в себя:

содействие формированию самостоятельных, представительных и ответственных коллективных партнеров: профсоюзов и объединений работодателей, имея в виду, что основой взаимного развития профсоюзов и работодателей является их взаимодействие на уровне предприятия с целью заключения колдоговора;

содействие развитию реальных механизмов коллективно-договорного регулирования, прежде всего на уровне организации путем внесения изменений в существующее законодательство;

создание эффективных механизмов разрешения коллективных трудовых споров на любых этапах их развития.

Главный упор должен быть сделан на развитие коллективно-договорных отношений на низовом уровне, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя. В законодательство необходимо ввести меры по осуществлению принудительного аудита в организациях, отказывающих профсоюзу в предоставлении информации в ходе коллективных переговоров одновременно с введением ответственности должностных лиц профсоюза и членов комиссии по переговорам за разглашение информации, являющейся коммерческой тайной.

Политика в области социального партнерства будет ориентироваться не на то, чтобы любыми способами уходить от трудового конфликта, а на то, чтобы направлять эти конфликты в конструктивное русло. Для этого необходимо опережающее развитие институтов по разрешению коллективных трудовых споров.

За соглашениями в рамках социального партнерства на отраслевом и региональном уровне останется в основном рамочная функция, они будут обязательны только для тех, кто реально уполномочил их подписание.

Российская трехсторонняя комиссия будет преобразована в более широкий консультативный орган, (возможно ее слияние с Политическим консультативным советом при Президенте РФ), служащий в основном для проведения консультаций между различными социально-экономическими и социально-политическими объединениями, но не принимающий каких-либо обязательных решений.

Таким образом, государство создает инфраструктуру, "строительные леса", которые помогут самим социальным партнерам построить те институты и выработать те механизмы и процедуры, какие им потребуются.

6.5. ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ

Одна из важных составляющих гибкости рынка труда - сохранение вариантности поиска работы (самостоятельно, через средства массовой информации, негосударственные фирмы по найму персонала, прямое обращение, службы занятости и т.д.). Государственные службы занятости работают и должны работать в конкурентной среде.

Однако вне зависимости от эффективности альтернативных институтов рынка труда у государственных служб есть особые функции. Они призваны нейтрализовать неравенство граждан на рынке труда. В условиях, когда ресурсы, которыми располагает Федеральная служба занятости явно недостаточны для оказания помощи всем безработным, ее усилия должны быть сосредоточены преимущественно на поддержке безработных, которые сталкиваются с объективными препятствиями при самостоятельном поиске работы. Задача Федеральной службы занятости - максимально приблизить "потенциал трудоустройства" таких клиентов к уровню тех, кто успешно ищет работу самостоятельно.

Расширение спроса на рабочую силу, вызванное экономическим оздоровлением, позитивно скажется на тех, кто оставался безработным относительно более короткий период времени. Как правило, данная группа работников, обладающая высокой способностью к занятости, не требует интенсивной помощи со стороны государства. Часто достоверной и обширной информации о наличии вакансий оказывается для таких работников достаточным для существенного сокращения периода поиска работы.

Однако длительно безработные и те, для кого риск попадания в эту группу велик, едва ли смогут воспользоваться плодами экономического роста и самостоятельно найдут новую работу. Именно на эту группу безработных преимущественно и должна быть нацелена политика на рынке труда.

Предстоящие структурные сдвиги в российской экономике, которые будут сопровождаться высвобождением большого числа работников с предприятий, испытывающих экономические трудности повышают значимость территориальных аспектов политики занятости. Поэтому в территориальном разрезе приоритетом государственной политики занятости становится содействие занятости и обучения безработных в тех регионах и населенных пунктах, где происходит реструктурирование или ликвидация крупных градообразующих предприятий, влекущие массовое высвобождение работников. В силу ограниченной территориальной мобильности работников, даже те из них, кто вполне конкурентоспособен на общероссийском рынке труда, в подобных случаях могут испытывать

В настоящее время подобные категории безработных лишены должного внимания со стороны Федеральной службы занятости, а значительная часть ресурсов Фонда занятости населения расходуется на оказание помощи менее уязвимым категориям безработных или на реализацию программ с низкой эффективностью.

Таким образом, приоритетной задачей государственной политики занятости становится переориентация ресурсов на оказание эффективной помощи в трудоустройстве безработных, испытывающих серьезные трудности в плане самостоятельного поиска работы. Такая переориентация должны затронуть все основные функции Федеральной службы занятости, к числу которых относятся:

посреднические услуги;

аналитические и информационные услуги;

обеспечение (в необходимых пределах) доходов безработных;

реализация программ содействия занятости;

реализация программ обучения безработных.

Решение этой задачи потребует пересмотра форм и методов работы Федеральной и региональных служб занятости, а также механизмов ее финансирования.

Одним из ключевых элементов нового подхода к политике занятости является повсеместное внедрение современных методов профилирования безработных, которые получили широкое распространение в практике служб занятости развитых стран. Профилирование позволяет с помощью специальных обследований выявить категории безработных, которые нуждаются в наибольшем внимании со стороны Федеральной службы занятости, а также реализовать наиболее эффективные подходы к решению проблем таких безработных, адаптированные с учетом их "профиля".

Услуги службы занятости в части трудоустройства оказываются более результативными, если они становятся обязательным дополнением системы пособий по безработице. Это означает, что система критериев назначения пособий по безработице должна быть пересмотрена. Их выплату необходимо максимально увязать с результатами профилирования безработных, с тем чтобы право на получение пособий возникало преимущественно у тех категорий безработных, которые являются наиболее уязвимыми и нуждаются в активном содействии Федеральной службы занятости.

В силу того, что профиль уязвимых категорий безработных может сильно варьироваться в территориальном разрезе, следует допустить возможность существенной дифференциации условий предоставления пособий по безработице в зависимости от состояния рынка труда. Такая дифференциация, в свою очередь, делает необходимым активное межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов в пользу регионов с повышенным числом безработных, относящихся к уязвимым категориям по результатам профилирования.

С этой целью начиная с 2001 года финансирование государственной политики занятости будет полностью переведено на бюджетную основу. При этом выплата пособий по безработице будет полностью осуществляться за счет средств федерального бюджета, а распределение этих средств по территориям будет осуществляться в строгом соответствии с числом зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий. Максимальные размеры пособий должны быть ограничены величиной регионального прожиточного минимума при одновременном повышении минимальных размеров пособий.

Финансирование услуг по трудоустройству безработных будет осуществляться за счет территориальных бюджетов. При этом уровень региональной безработицы будет учитываться в формуле выравнивания при определении величины трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Программы трудоустройства, реализуемые Федеральной службой занятости будут ориентированы на наиболее уязвимые категории безработных, выявляемые по результатам профилирования. Каждая из реализуемых программ должна быть результативна в трех отношениях. Во-первых, программы должны быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или сохраняя его контакт с рынком труда. Во-вторых, эффект от программ должен сказываться на профильной группе безработных. В-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.

Обеспечение высокой эффективности государственных программ занятости с учетом вышеперечисленных требований предполагает наличие:

обширной информации, включая данные выборочных обследований безработных и трудоустроенных, которая позволяет целевые группы и характер проблем, которые предполагается решить с помощью программ занятости;

эффективной системы ресурсного планирования и обеспечения программ занятости;

максимально возможная индивидуализация программ с учетом особенностей профиля безработных и внедрение гибких механизмов последующих индивидуальных действий с учетом промежуточных итогов реализации программ применительно к конкретным безработным;

регулярного мониторинга результатов реализации программ занятости, позволяющего определить конечную эффективность программ и обеспечивать их своевременную корректировку по результатам мониторинга.

Реализация перечисленных мер преполагает внесение изменений и дополнений в Закон "О занятости населения в Российской Федерации", направленных на:

пересмотр источников и механизмов финансирования государственной политики занятости;

введение процедур профилирования безработных в качестве основы для планирования и реализации программ занятости;

персмотр размеров пособий по безработице и достижение более тесной увязки выплаты пособий по безработице с профилем безработных;

облегчение порядка коллективных увольнений и сокращение объема гарантий и компенсаций для увольняемых, возлагаемых на работодателя;

внедрение обязательных процедур мониторинга эффективности программ занятости;

расширение полномочий территориальных органов Федеральной службы занятости населения в осуществлении политики занятости в регионах исходя из особенностей локальных рынков труда.

6.6. ПЕРЕСМОТР МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ОПЛАТЫ ТРУДА

Изменения в сфере регулирования и налогообложения оплаты труда будут направлены на всемерное повышение регистрируемой части фонда оплаты труда, а также на устранение неоправданных ограничений на размеры оплаты труда, препятствующие ее увеличению.

Внедрение программно-целевых и подушевых нормативных механизмов финансирования организаций и учреждений бюджетной сферы в сочетании с расширением практики контрактного найма государственных служащих и работников бюджетной сферы позволит придать рекомендательный характер Единой тарифной сетке и повысить самостоятельность конкретных организаций-получателей бюджетных средств в установлении размеров и условий оплаты труда с учетом особенностей локальных рынков труда. На этой основе будет происходить постепенное сближение размеров оплаты труда в бюджетных отраслях с другими отраслями российской экономики.

Для внебюджетного сектора должна быть отменена система устанавливаемых государством районных коэффициентов и северных надбавок к заработной плате. Вместо нее должна применяться процедура прямых переговоров между работниками или их уполномоченными представителями и работодателем о приемлемом для обеих сторон размере оплаты труда с последующим заключением индивидуальных и коллективных трудовых договоров. Система районных коэффициентов должна остаться лишь для бюджетного сектора.

Необходим переход к установлению минимального размера оплаты труда на почасовой основе. Размер почасовой минимальной оплаты труда должен постепенно увеличиваться с учетом роста средней заработной платы в стране.

Произойдет также существенное снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий и организаций всех форм собственности, что будет способствовать созданию новых рабочих мест в регистрируемом секторе экономики.

II. МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

В настоящее время перед российской экономикой стоит реальная угроза оказаться в числе стран, чье влияние на развитие мировой экономики является незначительным. Продолжает снижаться доля России в мировом производстве и торговле, все большее число стран опережает Россию по интегрирующему показателю - валовому внутреннему продукту на душу населения, уровню и качеству жизни. В России практически незаметны наметившиеся в большинстве стран тенденции глобализации, становления постиндустриальной, информационной экономики.

При неизменной экономической политике Россия будет неизбежно попадать в ловушки мировых финансовых кризисов и неблагоприятной конъюнктуры на внешних рынках сырья. Спрос на российские товары и услуги будет снижаться, как в результате дальнейшего падения конкурентоспособности продукции, так и по мере экономической и политической консолидации в Европе.

Не менее серьезны внутренние угрозы экономическому развитию страны. В последние 25 лет в стране наблюдается сокращение основного капитала и нарастающее технологическое отставание от развитых стран. Уже в среднесрочной перспективе мы столкнемся как с ограничениями эффективных производственных фондов, так и с энергетическими ограничениями на сколько-нибудь существенный экономический рост. Без значительного реформирования российская финансовая система еще долго будет оставаться потенциальным источником нестабильности и потрясений в стране. Ухудшение демографической ситуации, кризис в сферах образования и здравоохранения могут вызвать ускоренную деградацию человеческого капитала страны.

Единственным способом ответа на вызовы и угрозы, с которыми столкнулась российская экономика, является достижение устойчиво высоких темпов экономического роста, что позволит решить накопившиеся социальные проблемы, повысить уровень благосостояния и укрепить международные позиции страны.

Объективно в России существуют предпосылки для ускоренного экономического развития. Основные причины, которые не дают возможности реализовать имеющийся у страны потенциал, можно сгруппировать в три основные категории.

Первое - неблагоприятный деловой климат, общие условия хозяйствования. Это проявляется, прежде всего, в излишнем вмешательстве государства в хозяйственную деятельность и одновременно его недостаточной роли в обеспечении базовых рыночных условий - защиты прав собственности и создании равных условий конкуренции. Органы власти зачастую вовлечены в переделы собственности. Предоставление отдельным хозяйствующим субъектам налоговых, кредитных или таможенных льгот, "особого" режима доступа к государственному заказу и государственным ресурсам, молчаливое согласие государства накапливать налоговую недоимку дискриминирует других участников рынка. Чрезвычайно высокими остаются трансакционные издержки и административные барьеры входа на рынок и последующего ведения предпринимательской деятельности. Уровень развития банковского сектора и фондового рынка не соответствует решению задачи мобилизации сбережений и трансформации их в инвестиции, необходимые для ускоренного экономического роста. Все это препятствует как раскрепощению деловой и инвестиционной активности внутри страны, так и притоку внешних инвестиций.

Второе - обременительная для общества государственная финансовая система. Уровень фискального давления и объем декларируемых обязательств государства чрезвычайно велик, а реальные финансовые поступления и обслуживаемые обязательства существенно ограничены. Таким образом, сегодняшний социальный контракт основан на неисполнении взаимных обязательств государства и общества. Этот "договор" является одним из основных препятствий экономическому развитию и служит фактором обострения социальных отношений.

Третье - неэффективная структура экономики, в которой преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг. В большинстве отраслей экономики производительность труда находится на низком уровне. Энергоемкость продукции высока по мировым меркам. Доля неэффективных предприятий продолжает оставаться высокой, а их реструктуризация затруднена, главным образом, в силу социальных обстоятельств. Производственная инфраструктура - дороги, электросети, трубопроводы и т.п. - достигла, в значительной мере, критического возраста и может уже через несколько лет оказаться серьезным препятствием для экономического роста.

Внешними проявлениями перечисленных выше проблем являются отток капитала и неплатежи, высокая доля неденежных форм расчетов, уход экономики в тень и ее криминализация, медленное развитие "нового сектора".

В настоящий момент, в отличие от всех предыдущих периодов, создалась ситуация, открывающая возможность для успешного проведения модернизации экономики с минимальными социальными издержками. Сегодня наблюдается промышленный рост, увеличение инвестиций, рост налоговых поступлений, снижение бюджетного дефицита, низкая инфляция, растущие золотовалютные резервы, укрепляющий свою покупательную способность рубль. В российской экономике сложился и окреп новый рыночный сектор, способный мобильно реагировать на изменение экономических параметров - так же, как реагируют участники рынка во всем мире. Послекризисное оздоровление экономики - это заслуга, прежде всего, частного бизнеса, который стал самостоятельным, дееспособным. Все это означает, что реформы, несмотря на их медленный темп, ошибки и просчеты, не прошли даром.

Для широкомасштабной модернизации экономики необходимо создать и гарантировать благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, проводить предсказуемую и стимулирующую рост макроэкономическую политику, осуществить структурную перестройку экономики.

Только быстрое развитие национального капитала, формирование благоприятного делового климата, обеспечение экономической свободы, превратят Россию в страну, привлекательную для инвестиций. Исходными условиями формирования эффективной экономической системы и благоприятного делового климата являются утверждение прав частной собственности (прежде всего, на землю и недвижимость) и обеспечение их защиты, создание равных условий конкуренции, развитие устойчивых и эффективных финансовых институтов. Государство также должно найти оптимальный баланс во взаимоотношениях с частным предпринимательством - постепенно отказаться от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность.

Ни один из хозяйствующих субъектов на всей территории страны не должен подвергаться дискриминации за счет других. Участникам хозяйственной деятельности должны быть предоставлены возможность и действенные механизмы защиты своих прав, а также доступ ко всей инфраструктуре, которая существует в рыночной экономике.

Улучшение инвестиционного климата не только сократит отток капитала, но и создаст предпосылки к репатриации российского капитала, ранее вывезенного из страны. В этих условиях будет возможно принять меры по легализации экспорта капитала для законопослушных предприятий и граждан.

Важнейшей задачей государства является обеспечение стабильности, открытости и справедливости финансовых взаимоотношений государства и общества для создания тем самым основ нового социального контракта и ускоренного экономического развития страны. Необходимо обеспечение платежеспособности государства, значительное упрощение налоговой системы, снижение налогового бремени, преодоление горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Кредитно-денежная политика должна обеспечить низкую инфляцию, предсказуемую динамику обменного курса рубля, низкие процентные ставки.

Структурная политика государства будет переориентирована с оказания поддержки неэффективным предприятиям на развитие инфраструктуры, обеспечение мобильности рабочей силы, поддержку "новых" секторов (прежде всего инновационных и информационных секторов), стимулирование реструктуризации и реформирования предприятий, естественных монополий. На структурную перестройку экономики должна быть нацелена и приватизация. Государство будет также стимулировать диверсификацию экспорта с постепенным увеличением продукции обрабатывающих отраслей, особенно высокотехнологичной.

Столь масштабная модернизация экономики не может быть проведена за короткий промежуток времени. Ее осуществление займет несколько лет и будет состоять из несколько важных этапов.

Ключевые задачи первого этапа, который должен в основном завершиться в 2000 году, - создание базовых законодательных основ, обеспечивающих новые условия хозяйствования, и приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами. На этом этапе государство должно дать сигнал бизнесу о новом характере экономической политики, о желании "заключить" новый социальный контракт.

На втором этапе (2001-2003 годы) необходимо начать реализацию экономической политики, основанной на новых принципах. Дерегулирование экономики, гарантии прав собственности и равных условий конкуренции, концентрация усилий на выполнении других базовых общественных функций должны стать основными мотивами экономической политики. В этот период важно сосредоточить инвестиционную активность государства на обновлении всего спектра производственной инфраструктуры, а также на создании финансовой инфраструктуры рынка, адекватной новым условиям. Финансовая политика государства должна быть направлена на обеспечение финансовой стабильности и снижении долговой нагрузки на экономику. Основным фактором экономического роста на этом этапе будет развитие "нового сектора" на базе высвобождения предпринимательской инициативы.

Третий этап (2004-2010 годы) должен стать периодом масштабной структурной перестройки экономики, которая будет стимулироваться всем комплексом социально-экономических факторов - накоплением новых инвестиций, растущей внешней конкуренцией, созданием более эффективных механизмов перетока капитала и рабочей силы, которые должны привести к росту эффективности факторов производства. Это период будет связан с ростом покупательной способности национальной валюты, переходом денежно-кредитной политики к механизмам регулирования процентных ставок. Доля государства в перераспределении валового внутреннего продукта будет снижаться по мере роста экономики, обеспеченного высокой инвестиционной активностью, включая приток иностранных инвестиций.

Логика экономического развития полностью соответствует целям и ориентирам других блоков программы. Социальные преобразования должны обеспечивать необходимую социальную стабильность как фактор снижения предпринимательских рисков, воспроизводство интеллектуального капитала, уменьшение социального неравенства. Социальной базой структурной перестройки экономики сможет стать только растущий средний класс. За ближайшие три-четыре года должны быть реализованы и основные элементы реформы власти, что позволит обеспечить эффективность принимаемых государством решений в области экономической политики.

к оглавлению далее

Текст:GSV:Полный текст "программы Грефа" Часть 1

Навигация

Поиск