Текст:Павел Святенков:О перспективах русского парламентаризма
О перспективах русского парламентаризма
- Святенков П.В. «О перспективах русского парламентаризма» // Русский журнал. — М.: 11 августа 2003.
- Дата публикации:
- 11 августа 2003
Последние полгода в прессе активно идет дискуссия о переходе России к парламентской республике. Связана она в основном с «тайными замыслами олигархов», которых обвиняют в намерении приватизировать власть. Крупные владельцы будто бы намерены взять под свой контроль сначала Государственную думу, а затем и правительство, оставив Президенту только представительские функции.
Идея правительства парламентского большинства настолько укоренилась в российской элите, что даже Владимир Путин в своем послании к Федеральному собранию заявил, правда, с оговорками, о возможности формирования Кабинета на базе большинства в Государственной думе. Однако позднее, когда президент понял, что ему в очередной раз «подбросили» сомнительную идею, он объявил об отказе от формирования правительства парламентского большинства.
Идея парламентского правления слишком привлекательна. Можно даже вывести закон — она оказывается востребована, когда общество находится на грани революционной ситуации. Например, переход к парламентской республике активно обсуждался в конце 90-х годов, когда кризис режима Бориса Ельцина уже был очевиден, а адекватная альтернатива ему еще не сформировалась. Если же обратиться к истории, то идеи ограничения власти президента в пользу парламента витали еще в хасбулатовском Верховном совете. С тех пор и повелось, что как в России кризис, так люди вспоминают о парламентском правлении.
Казалось бы, возникшая в последний год дискуссия вокруг формирования правительства парламентского большинства свидетельствует об обратном — ведь политическая стабильность считается одним из важнейших достижений правительства Владимира Путина. Ан нет, не подвела примета, и кризис вокруг ЮКОСа это доказал — стабильность пошатнулась, а некоторые эксперты даже заговорили о гражданской войне в случае пересмотра итогов приватизации.
Итак, в периоды кризисов наше общество алчет парламентской республики. Почему же это происходит?
90-е годы прошлого века оставили нам в наследство незавершенную буржуазную революцию. От доминирования государственной собственности страна перешла к доминированию собственности частной. Однако с политической точки зрения мы застряли между эпохами. Политический режим Бориса Ельцина слишком похож на «переходные» режимы в странах Восточной Европы. Например, правительство Ханса Модрова в ГДР. Эти переходные правительства появлялись на божий свет в результате первого этапа «бархатных революций». Когда классические коммунистические партии уже выпустили из рук монополию на власть, а оппозиция еще не успела победить на выборах и отстранить от руководства осколки бывшей правящей партии. В Польше переходным было президентство Войцеха Ярузельского, когда глава государства и руководители силовых министерств представляли компартию, однако само правительство было сформировано движением «Солидарность». Но рано или поздно прежние вожди уходили от власти, уступая место не только новым демократическим политикам, но и новым демократическим институтам.
В России этого не произошло.
С точки зрения структуры нынешняя российская власть копирует советскую систему. У нас по-прежнему существует правительство, формируемое по отраслевому принципу. Как и в Советском Союзе, высока автономия бюрократии, ее независимость от общественного мнения и демократических процедур. Ротация правящих элит зависит не от выборов, а от результатов «борьбы бульдогов под ковром». Больше того, по сравнению с советским периодом обособление бюрократии от народа усилилось. В CCCР существовала коммунистическая партия, которая контролировала бюрократический аппарат и могла воздействовать на ситуацию. Существовали отработанные механизмы воздействия на бюрократическую верхушку — партсобрания, жалобы в вышестоящие инстанции были не столь малоэффективны, как нам стараются показать. Во всяком случае, коррупция в CCCР была в разы ниже, чем в современной России. Сегодня функции контроля над чиновниками не осуществляет никто.
«Переходная» система власти могла перерасти в «буржуазную демократию». Но возникли помехи. Приватизация была проведена таким образом, что возникший слой крупных собственников востребовал диктатуру. Она и пришла в форме ельцинского термидора. И характерной ее чертой было лишение парламента практически всех имевшихся у него функций. По сути дела, избранная в конце 1993 года Государственная Дума была даже не законодательным, а законосовещательным учреждением.
В эпохи кризисов часть общества начинает неосознанно хотеть завершения буржуазной революции. А лучший способ для этого — ограничение президентской власти и усиление полномочий парламента. В президентском правлении слишком много чрезвычайщины. В той форме, в какой она существует сегодня, президентская власть имеет черты монархии, с характерными для этой формы правления чертами — опорой на высшую бюрократию и армию. Традиционные выборы раз в четыре года — скорее референдумы о доверии действующему властителю. Ни в 1996, ни в 2000 годах у оппозиции не было ни малейшего шанса прийти к власти, а на фаворита работала вся государственная машина.
Нынешний политический режим напоминает конституционную монархию, которая существовала в России в 1905—1917 годах. Государственный строй, при котором правительство назначает монарх, но уже существует парламент. Как показывает политическая практика Германской империи времен Вильгельмов и наш собственный опыт начала прошлого века, такая система крайне нестабильна, ибо требует деятельного вмешательства со стороны главы государства. Причем держится она на личном авторитете одного-единственного человека, которому крайне трудно найти адекватную замену в случае кризиса. Любое падение популярности первого лица сразу же болезненно отражается на всей системе, которая лишена гибкости до такой степени, что отторжение «электоратом» монарха почти всегда означает и падение монархии.
Возможна ли в России парламентская республика? Чтобы решить этот вопрос, важно понять, что переход к парламентскому строю означает коренную реформу всей системы государственной власти. Он означает передачу контроля над правительством в руки представителей народа, напрямую зависящих от результатов всеобщих выборов.
Переход к парламентскому правлению означал бы завершение буржуазной революции в России. Однако внутренняя ситуация в стране такова, что завершение буржуазной революции на федеральном уровне может привести к кризисным явлениям на уровне регионов. Россия уже однажды попыталась перейти к республиканско-парламентскому устройству и крупно прогорела, когда выяснилось, что Временное правительство не имеет действенных рычагов для контроля за ситуацией в провинции и армии.
Приписываемая Ходорковскому и олигархам идеология означает веру во всевластие денег. Дескать, раз не можем контролировать президента, что ж — купим партии и Государственную Думу, а с ними и правительство. Точно так же думали «олигархи» в 1917 году, когда свергали царя. Наивные, они полагали, что «министры-капиталисты» решают все. У них же деньги… Увы. Все, как оказалось, решали кадры. И кадры решили.
Но не будем отвлекаться. Единый стержень, объединяющий страну, — это бюрократическая иерархия. При введении парламентского строя подразумевается, что этот стержень будет резко ослаблен за счет усиления роли политических партий. В какой-нибудь Великобритании именно партии — структуры, которые скрепляют страну. Ведь регионами правят муниципалитеты, а не назначенные правительством комиссары. У нас для контроля над регионами используют силовые министерства и «штатские» бюрократические ведомства, структуры которых пронизывают всю Россию.
В случае введения парламентского правления на федеральном уровне при сохранении прежней феодально-губернаторской вольницы на уровне регионов Россия может превратиться в игрушку авторитарных региональных вождей. При этом в правительстве возникнет хаос.
Казалось бы, мы традиционно считаем, что хуже нынешнего правительства нет ничего. Однако, как в старом анекдоте про пессимиста и оптимиста, хуже очень даже может быть. Чреда региональных диктатур на местах и хаос в центральном правительстве — вот что может принести парламентское правление, если ввести его сейчас.
Даже если правительство возглавит олигарх, поставить ситуацию под контроль будет непросто. Ибо по той же логике правительство князя Львова должно было бы править Россией как минимум десятилетие. Однако деньги решают далеко не все. Без единой непартийной и неолигархической силы сейчас не обойтись, иначе олигархо-губернаторские партии разорвут страну на куски. Не помогут никакие миллиарды Ходорковского. При нынешнем отсутствии солидарности и уровне коррупции вотумы недоверия правительству будут следовать ежемесячно, а по количеству кабинетов министров страна может быстро обогнать Италию (где за послевоенные годы сменилось более 50-ти правительств).
Следовательно, для того, чтобы можно было передать формирование правительства в руки парламента, нужно навести порядок на местах. Нужно унифицировать политическую систему России, которая сегодня представляет собой пеструю смесь региональных политических режимов, отличающихся друг от друга только степенью самовластья региональных правителей.
И когда политическая система на местах будет унифицирована, когда региональная власть будет строиться по единому для всей России образцу, тогда можно будет подумать и о введении парламентской республики. Причем начинать опять-таки с регионов, с предоставления местным парламентам права контролировать областные правительства, наподобие того, как это сделано в Германии. И уже на базе развитого регионального парламентаризма строить парламентскую республику на федеральном уровне.
Что же делать, исходя из сложившихся политических реалий? Прежде всего — развивать контрольную функцию парламента. Сегодня Государственная Дума почти не имеет возможности контролировать деятельность правительственных чиновников. Это плохо, так как президент, сколь бы умен и деятелен он ни был, не в состоянии лично следить за работой нескольких тысяч высших правительственных чиновников. В результате эта часть аппарата находится вне сферы легального контроля со стороны властей. Во всем мире функция наблюдения за чиновниками принадлежит парламентам, которые имеют право проведения расследований в отношении лиц, злоупотребляющих служебным положением. Передача парламенту права контролировать (но не смещать) чиновников была бы шагом в правильном направлении, как говорят американцы.
Вторая возможная мера — отмена запрета на членство в парламенте и политических партиях, который существует сейчас для министров. Нет ничего более абсурдного, чем беспартийное правительство. Которое превращается в неструктурированную толпу бюрократов, озабоченных лишь ведомственными интересами. Если принять закон, по которому кандидат на министерский пост будет обязан сначала получить депутатский мандат, это станет хорошей школой для нашей политической элиты. Пока же ее культура слишком низка. Сплошь и рядом Государственная Дума вызывает на свое заседание министра, а вместо него является зам. «Министр занят». Это чем же он занят, что не может ответить на вопросы представителей народа? Подобной политической практики не было даже в царской России. Министры не любили Госдуму, но на ее заседания являлись.
То есть на первых порах министров пусть назначает президент, но из членов парламента. Это сразу же оживит партийную жизнь, да и министры научатся ценить мнение избирателей.
Главная проблема наших партий — они не могут прийти к власти ни при каких обстоятельствах. Прежде всего, из-за слабости парламента. Если усилить роль законодательной ветви власти, то и партии быстро «выздоровеют» и станут играть более значимую роль.
И постепенно, когда сформируется партийная система, когда заработают механизмы парламентского контроля — вот тогда право формирования правительства можно будет передать парламенту. Пока же нужен переходный период с сильным президентом и жесткой вертикалью власти.