Текст:Программа Грефа/3. Структурная политика

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

Проект

Структурная политика

Автор:

Центр стратегических разработок Германа Грефа

Содержание

• Введение

1. Модернизация экономики
2. Макроэкономическая политика
3. Структурная политика
4. Ожидаемые результаты

Дата публикации:

2000

Предмет:

Экономика

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

Введение

Одним из результатов осуществления рыночных преобразований и ускоренного встраивания России в глобальную экономическую систему стало изменение как институциональной структуры национальной экономики, так и отраслевых и межотраслевых пропорций. В частности, в промышленном комплексе в условиях открытого рынка высокая эффективность экспорта сырья и продукции низких переделов сформировали устойчивые тенденции к росту доли первичного и сырьевого секторов при существенном сокращении доли обрабатывающей промышленности, особенно высокотехнологичных отраслей. Отсутствие эффективных рыночных механизмов межотраслевого перелива капитала закрепляет данную тенденцию.

Масштабная девальвация рубля в 1998 году создала определенные конкурентные преимущества для российских производителей, в первую очередь, на внутреннем рынке, что привело к оживлению производства. Однако, полученные преимущества носят временный характер и не могут обеспечить перехода к этапу устойчивого экономического роста по следующим причинам:

1. Развитие производства происходит, как правило, на низкой, далекой от современного уровня развитых стран технологической базе, что делает конкурентные преимущества крайне ненадежными и зависящими от заниженного обменного курса национальной валюты.

2. Экспорт сырья остается важнейшим источником доходов экономики при недостаточных вложениях в поддержание и развитие его сырьевой базы и инфраструктуры. Неизбежное исчерпание разрабатываемых месторождений может привести уже в ближайшем будущем к сокращению производства основных экспортных отраслей и к резкому росту затрат в этом секторе и снижению его конкурентоспособности.

3. Сложившаяся структура экспорта делает национальную экономику зависимой от колебаний конъюнктуры на нескольких товарных рынках, на которых Россия отнюдь не является монополистом. Кроме того, в перспективе усиливается технологическая зависимость развития экономики от импорта.

4. Преимущественное развитие сырьевых отраслей не создает достаточного количества рабочих мест (особенно для квалифицированных кадров), что создает напряжение на рынке труда и порождает общие и региональные проблемы в социальном развитии.

Цель и задачи структурной политики

Активная политика, направленная на закрепление экономического роста и постепенное изменение структуры как экспорта, так и производства в целом является императивом в среднесрочной и, особенно, долгосрочной перспективе.

В российской экономике есть сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т. п.) препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.

Основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырёх взаимосвязанных целей:

1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.

2. Исправление накопленных структурных деформаций — реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям.

3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики «переходного типа» (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.

4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий являются:

— затрудненность доступа к капиталу, связанная с низким страновым кредитным рейтингом, высокими рисками отечественной финансовой системы, неразвитостью системы защиты прав кредиторов и акционеров;

— низкие стимулы к инвестициям, связываемые как с высокими страновыми рисками, так и со структурой собственности;

— неравные условия конкуренции, не позволяющие наиболее эффективным предприятиям использовать эффект экономии от масштаба, вследствие искусственной поддержки убыточных предприятий, производящих зачастую отрицательную добавленную стоимость, затрудняющие создание новых предприятий;

— низкий уровень качества управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и слабым развитием сектора консалтинговых услуг и образовательной системы подготовки менеджеров;

— низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;

— недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т. п.;

— неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение инноваций;

— недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.

В этих условиях первоочередными задачами структурной политики становятся:

— повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;

— стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;

— снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;

— прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики;

— стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, в том числе через содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;

— окончательное снятие с предприятий бремени содержания некоммерческих звеньев;

— сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;

— повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержеками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;

— реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.

В целом в современных условиях структурная политика должна реализовываться на основе применения следующих базовых принципов:

• Конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития. Мировая практика и исторический опыт самой России наглядно показывают, что максимальная экономическая эффективность, обеспечивающая устойчивый экономический рост и поддержание благосостояния нации, достигается при условии свободы частной инициативы, лишь там, где рыночная конкуренция обеспечивает реализацию частных интересов в интересах общества. Поэтому одним из главных принципов структурной политики является формирование конкурентной среды через создание равных условий для всех хозяйствующих субъектов.

• Минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику. Государство будет осуществлять целенаправленную политику по снижению государственного вмешательства и государственного присутствия в экономике. Задачей государства в среднесрочной перспективе при неизменности стратегических приоритетов будет формирование предпосылок для появления эффективного частного собственника.

• Открытость экономики. Национальная экономика сегодня не может быть эффективной, оставаясь вне глобального мирового рынка. Поэтому структурная политика должна обеспечивать интеграцию в систему мирохозяйственных связей отдельных рынков, отраслей или секторов национальной экономики. Соответственно, любые меры протекционизма должны носить временный и экономический, а не запретительный характер.

• Либерализация экономической деятельности на микроуровне. Главной проблемой российской экономики остаются многочисленные ограничения и препятствия для развития бизнеса на микроуровне. Их устранение является одним из главных инструментов структурной политики, позволяющим в полной мере реализоваться частной предпринимательской инициативе. Вместе с тем реальная либерализация деятельности всех субъектов рынка и снижение вмешательства государства в функционирование конкретных предприятий должно сопровождаться целенаправленными и настойчивыми действиями государства по формированию стратегических направлений развития российской экономики.

Необходимость обеспечить решение основных социально-экономических задач — таких, как достижение устойчивых темпов экономического роста при позитивных сдвигах в структуре экономики и обеспечение роста реальных доходов населения делает экономически рациональной и реализуемой стратегию структурного маневра, основанного на сценарии «активного позиционирования на рынках». Эта стратегия базируется на постепенном изменении сложившейся структуры экономики за счет имеющихся преимуществ отраслей, конкурентоспособных на мировом рынке, при последовательном распространении импульсов роста в смежные отрасли промышленности и другие народнохозяйственные комплексы.

Ограниченность платежеспособного спроса на внутреннем рынке является одним из главных препятствий для экономического роста. Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить «традиционные» экспортные отрасли (прежде всего, в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также «новые» экспортные отрасли в сфере услуг. В отраслях материального производства одной из важнейших задач является углубление степени переработки в процессе перехода от сырья к полуфабрикатам и затем к все более сложным готовым изделиям. Это, в совокупности с развитием экспортных отраслей в сфере услуг, должно привести к повышению доли добавленной стоимости.

Стимулирование экспортеров на использование прибыли и амортизации для вложений в техническое перевооружение своих предприятий, должно сопровождаться мерами по повышению участия в этом перевооружении отечественного машиностроения.

Дополнительные заказы и финансовые инвестиции со стороны экспортеров, создают предпосылки для роста внутреннего спроса, в первую очередь на продукцию отечественного инвестиционного машиностроения. Рост спроса и, соответственно, степени загрузки мощностей позволит улучшить экономическое положение части предприятий тяжелой промышленности и повысит их инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов.

Будет поощряться переход компаний с крупными государственными пакетами акций (прежде всего естественных монополий) к закупкам оборудования на основе открытых конкурсов.

Развитие отраслей машиностроительного комплекса, вовлеченных в технологическую цепочку «машиностроение-экспортеры», и повышение конкурентоспособности продукции тяжелого и энергетического машиностроения позволит, с одной стороны, обеспечить массовую замену изношенных фондов в отраслях добывающей промышленности, энергетики и инфраструктуры, с другой стороны — постепенно наращивать экспорт собственно машиностроительной продукции данных подотраслей, восстанавливая позиции России на этом сегменте мирового рынка.

Следствиями переориентации доходов экспортеров с вывоза капитала на инвестиции станут ускорение процессов вертикальной и горизонтальной интеграции, расширение участия экспортеров в собственности предприятий машиностроения и других смежных отраслей. Будет происходить формирование крупных промышленных групп, объединяющих предприятия различных отраслей и ориентированных на масштабные и долгосрочные внешние заказы. Эти крупные объединения самодостаточны с точки зрения источников финансирования, способны самостоятельно решать проблемы привлечения зарубежного капитала, выхода на новые рынки, не требуют поддержки со стороны государства.

Улучшение общих условий хозяйствования закрепит позитивные тенденции развития пищевой и легкой промышленности. Быстрая отдача в этих отраслях привлекают к ним часть внутренних накоплений. В свою очередь, предприятия пищевой и легкой промышленности, испытывающие ограничения для развития, связанные с развитием сырьевой базы направляют часть доходов в развитие аграрного комплекса. Возможности импортозамещения и повышение реальных доходов населения позволят укрепить тенденции роста в комплексе стройиндустрии и промышленности стройматериалов, автомобильной промышленности, некоторых других подотраслях с высокой эластичностью спроса и достаточно развитой технологической базой.

Новые импульсы к развитию получит инфраструктура товарных рынков. Расширение потребительского спроса создаст стимулы к формированию крупных торговых сетей, основывающихся на современных формах организации торговли. Такие сети с течением времени станут межрегиональными. Вместе с тем устранение барьеров для входа на рынки будет способствовать развитию малых и средних фирм в розничной торговле, общественном питании, сфере бытового обслуживания. Испытывая острую конкуренцию со стороны крупных торговых сетей, малые и средние предприятия будут вступать в различные формы кооперации по закупкам, что позволит снизить их издержки и создаст предпосылки для дальнейшего развития конкурентной среды на потребительском рынке.

Позитивные тенденции будут наблюдаться также на уровне оптового звена. Расширение спроса как производственных, так и торговых предприятий на логистические услуги создаст основу для модернизации складской и транспортной инфраструктуры, для внедрения принципиально иных технологий управления товарными потоками. В конечном счете, это приведет к существенному снижению издержек в сфере материального производства и создаст предпосылки для дальнейшего экономического роста.

Поддержание и развитие отраслей инфраструктуры, прежде всего транспортной (дорожное строительство, железные дороги) и энергетической в этом сценарии потребует активного участия государства, в первую очередь в части разработки и реализации соответствующих национальных программ, регулировании тарифов на продукцию естественных монополий и контроля за крупными инфраструктурными инвестиционными проектами. В транспортной инфраструктуре будут создаваться крупные компании с параметрами первоклассных заемщиков. Развитие транспортной инфраструктуры позволяет повысить эффективность реального сектора, усилить его экспортную конкурентоспособность.

В рамках данного сценария важнейшей задачей является диверсификация экспорта с постепенным увеличением доли продукции обрабатывающих отраслей с относительно высокой добавленной стоимостью, на конкретных узких сегментах рынка, где имеются выраженные конкурентные преимущества. В частности, продукции промежуточных и высоких переделов лесопромышленного, металлургического и химического комплексов, авиапромышленности, атомной промышленности, энергетического машиностроения, отдельных сегментов рынка судостроения, вооружений, услуг космического комплекса.

Расширение производства и экспорта высокотехнологичной продукции возможно на базе сохранения места России на рынке военно-технической продукции с последующей диверсификацией в области гражданского производства, использующего научно-технические заделы и потенциал отраслей ОПК. Меры по сохранению и закреплению преимуществ этих производств тесно связаны с повышением эффективности управления государственным сектором экономики в целом и направлены в основном на снижение его размерности, вывода из бизнеса неэффективных предприятий, концентрации производства и разработок в относительно небольшом числе крупных интегрированных компаний.

Основные этапы и инструменты реализации структурной политики

Этап 1: 2000—2002 гг. На этом этапе перед государством стоит двуединая задача, состоящая в том, чтобы, с одной стороны, стимулировать расширение спроса на инвестиционные ресурсы со стороны предприятий экспортеров, с другой — способствовать максимальному участию отечественных производителей оборудования в реализации этих инвестиционных проектов.

Для решения первой задачи с участием представителей государства будут формироваться инвестиционные программы крупнейших компаний с государственным участием в финансово-благополучных и экспортно-ориентированных отраслях. Государство через своих представителей будет реализовывать систему мер по стимулированию закупки техники в рамках данных проектов на основе обязательного применения конкурсных процедур. Это позволит отечественным производителям оборудования, имеющим конкурентные преимущества, получить долгосрочные заказы и расширить производство и повысить качество своей продукции.

Решение второй задачи состоит в том, чтобы помочь отечественным производителям оборудования и техники представить конкурентные заявки на участие в указанных закупках с условиями не худшими, чем могут предложить аналогичные иностранные компании.

Будут развиваться, принятые в мировой практике правовые механизмы (компенсационные, антидемпинговые) защиты отраслей отечественной промышленности, находящихся в процессе структурной перестройки, от неравных условий конкуренции.

Предстоит разработать офсетное законодательство в отношении крупных импортных закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Одновременно, на первом этапе реализуется система мер по политической, организационной, финансовой поддержке экспорта, в первую очередь продукции более высокой степени переработки. Это должно стимулировать экспортеров энергетических ресурсов, металлов и производителей химических продуктов осуществлять вложения в предприятия более высоких переделов, содействовать интенсификации процессов вертикальной интеграции.

Меры государственной политики в части регулирования интеграционных процессов в промышленности должны включать действия по интеграции в состав крупных компаний научно-исследовательских и инновационных организаций, развитию собственной конструкторской базы.

На первом этапе государство предпримет меры по развитию инфраструктуры обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции, в том числе, создания систем сертификации и аттестации, максимально приближенных к международным нормам.

В части развития институциональных условий для саморегуляции рынков государство будет использовать такие инструменты как:

— поддержка формирования негосударственных институтов на определенных рынках, что позволит передать им ряд регулятивных и арбитражных функций;

— содействие созданию национальных институтов по сертификации как продукции, так и производств, действующих в соответствии с международной практикой и выдающих признаваемые за рубежом сертификаты качества;

— использование ступенчатого импортного таможенного тарифа с пониженной ставкой для сырья и комплектующих и повышенной — для товаров с высокой степенью обработки;

— содействие созданию целевых кредитных и лизинговых институтов, направленных на поддержку экспорта и освоение новых сегментов внутреннего рынка;

— участие в разработке и реализации отраслевых программ кадрового и информационного развития, создание центров качества и тому подобное.

С целью закрепления положительных тенденций импортозамещения на внутреннем рынке предстоит реализовать систему мер по осуществлению закупок преимущественно отечественных товаров и услуг в рамках процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Важной задачей первого этапа является реструктуризация предприятий, прежде всего, предприятий государственного сектора. Политика государства в этой области будет направлена на повышение эффективности использования активов предприятия, проведение реструктуризации задолженности, создание более действенных механизмов смены неэффективных собственников и менеджеров, защиту интересов кредиторов и инвесторов.

Характерной чертой современной российской экономики является сохранение значительного числа объективно неконкурентоспособных предприятий, искусственно поддерживаемых через прямую и косвенную поддержку бюджетов разных уровней, прощаемые налоговые недоимки, неплатежи естественным монополиям.

Реструктуризация таких предприятий требует решения ряда социальных вопросов:

— передача объектов социальной сферы на баланс муниципалитетов;

— содействие переселению из северных регионов и подлежащих ликвидации монопрофильных поселений;

— помощь в финансировании и кадровом обеспечении программ развития малого бизнеса, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Должны быть установлены четкие и универсальные правила отключения предприятий-неплательщиков от доступа к услугам естественных монополистов и предприятий коммунального обслуживания при одновременном переходе к временному прямому субсидированию предприятий и муниципалитетов в монопрофильных поселениях, городах Крайнего Севера из федерального и регионального бюджета, ограниченных по времени и выделяемых по заранее определенному графику

Прямые субсидии убыточным предприятиям не должны принимать форму субсидий на поддержание цен или производства, и должны направляться на:

— пособия по увольнению работников в связи с сокращением рабочих мест;

— разовые гранты муниципалитетам за выполнение социальных обязательств предприятий;

— частичное финансирование демонтажа устаревшего оборудования и инвестиций в новое оборудование (в том числе — в случае перепрофилирования предприятия);

— субсидии на ликвидацию естественных катастроф и применение более чистых технологий;

— расходы на деятельность инвестиционных и управленческих консультантов.

На первом этапе реализации программы структурной перестройки экономики будут обеспечены меры по нормализации процессов воспроизводства и развития отраслей инфраструктуры. Учитывая, что на втором этапе (2003‒2007 гг.) ожидается интенсивное выбытие по возрасту основных фондов инфраструктурных отраслей, на первом этапе задача государственной политики состоит в подготовке и начале реализации программ модернизации этих отраслей, создание институциональных условий для привлечения внутренних и внешних источников инвестиций в эти отрасли, в том числе разработка механизмов долевого финансирования инфраструктурных проектов со стороны федерального бюджета, внебюджетных фондов, региональных бюджетов и в отдельных случаях основных потребителей услуг этих комплексов.

Результатом первого этапа должно стать оживление производства в отраслях, смежных с традиционными экспортными сферами, улучшение финансово-экономического положения части машиностроительных предприятий, что позволит им активизировать инновационную деятельность и начать программы модернизации своего производства, расширяя спрос на продукцию других отраслей машиностроения (в первую очередь станкостроения). Развитие экспортных отраслей и предприятий, обеспечивающих их модернизацию должно привести уже на первом этапе к росту платежеспособного спроса на потребительском рынке, что при условии ограничения импорта (в силу низкого реального курса национальной валюты) создаст стимулы к расширению производства в отраслях конечного потребления, таких как пищевая и легкая промышленность.

Создание и расширение системы ипотечного кредитования в совокупности с ростом реальных доходов населения сможет обеспечить более высокие темпы роста жилищного строительства и соответствующий спрос на продукцию строительства, промышленности строительных материалов, мебельной промышленности и т. п. Увеличится спрос на продукцию сферы услуг, в том числе в новых, быстро растущих секторах, связанных с информатизацией.

Ключевым вопросом эффективного развития рынка продуктов и услуг «мягких» технологий (в частности, программного обеспечения) является защита интеллектуальной собственности. Отсутствие эффективных правовых гарантий на российском рынке приводит к тому, что легальные производители не могут покрыть свои издержки. Эти меры, не требующие существенных затрат от правительства, уже в на первом этапе могут привести к определенному расширению экспорта услуг.

На данном этапе осуществляется ряд мер по улучшению условий хозяйствования, повышению инвестиционной привлекательности экономики. К таким мерам относятся мероприятия по снижению инвестиционных рисков.

Риски, генерируемые слабой предсказуемостью экономической политики государственных органов власти, в том числе на региональном и местном уровне, должны преодолеваться, в частности, через принятие нормативных актов, обеспечивающих реализацию Закона «О разделе продукции»; развитие концессионных принципов в отношениях государство-инвестор на основе принятия закона «О концессионных и иных договорах», в котором должны определяться права и обязанности инвестора, подписавшего с государством договор на долгосрочное пользование объектом, находящимся в собственности государства или занявшегося видом деятельности, составляющим государственную монополию, а также соответствующие гарантии государства.

Минимизацию рисков введения избыточного регулирования также должно обеспечить создание специализированных гарантийных институтов обеспечивающих возмещение государством убытков инвесторов, связанных с некоммерческими рисками.

Необходимым условием активизации структурной политики на региональном уровне является повышение надежности бюджетных гарантий — за счет законодательного урегулирования вопросов, связанных с порядком защиты интересов кредиторов в случаях неисполнения субъектами федерации и муниципалитетами своих долговых обязательств и гарантий.

Проблема преодоления высоких рисков отечественной банковской системы, (актуальная по крайней мере в течении нескольких ближайших лет), в том числе — рисков оппортунистической политики менеджеров и акционеров банков по отношению к вкладчикам, требует:

— содействия государства в ускоренном становлении рынка корпоративных облигаций и коммерческих ценных бумаг;

— либерализации внутреннего рынка банковских и страховых услуг;

— организации выпуска ликвидных, доступных для населения долговых ценных бумаг, гарантированных нерезидентами, имеющими первоклассный кредитный рейтинг и направленных на финансирование инвестиционных проектов внутри страны.

Этап 2: 2003—2007 гг. Задачи второго этапа будут связаны с закреплением позитивных тенденций, заложенных на первом этапе реализации программы. В отраслях ТЭК и металлургического комплексов начнется подготовка к массовому освоению новых месторождений, возрастут объёмы геологоразведочных работ. Одновременно с продолжением процессов технического перевооружения отраслей-экспортеров инициированных на предыдущем этапе расширение инвестиционной активности распространится на электроэнергетику и отрасли тяжелого машиностроения. Последние, получив импульс к развитию за счет спроса со стороны отечественных отраслей и осуществив на первом этапе первоочередные меры по повышению конкурентоспособности своей продукции, смогут расширить рынки сбыта за счет наращивания объёмов экспортных поставок, прежде всего в страны СНГ и быстро развивающиеся страны Азии и Африки. Расширение экспорта продукции этих отраслей потребует государственных мер политической, организационной и экономической поддержки внешнеэкономической деятельности, в том числе через заключение двухсторонних межправительственных соглашений.

Обеспечение на первом этапе умеренных, но устойчивых темпов экономического роста, проведение политики по улучшению общехозяйственных условий экономической деятельности, формирование благоприятного инвестиционного климата и определение по результатам первого периода новых «точек роста» в различных отраслях экономики, позволит на втором этапе привлечь к финансированию инвестиционных программ в экспортных отраслях внешний портфельный капитал, а в обрабатывающих отраслях и отраслях инфраструктуры — прямые иностранные инвестиции.

Политика по привлечению прямых иностранных инвестиций является ключевым фактором повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Непосредственным результатом такой политики будет импорт передовых технологий и повышение качества отечественной продукции.

Темпы роста производства в обрабатывающих отраслях промышленности и в сфере услуг будут превышать общие темпы экономического роста, в результате чего к концу второго этапа удастся заметно повысить долю производств с высокой добавленной стоимостью в производстве ВВП. К концу второго этапа будут в основном завершены институциональные реформы, связанные с созданием нормативно-правовой базы институтов рыночной инфраструктуры, акционированием и приватизацией избыточной части государственного сектора экономики, перераспределения активов.

К концу периода интеграция, улучшение финансового положения части крупных предприятий в промышленном и других комплексах, с одной стороны, и формирование банковских и финансовых институтов, аккумулирующих сбережения, с другой, расширят границы и масштабы фондового рынка, который начнет играть роль рыночного регулятора перетока финансовых средств из неэффективных секторов в эффективные, что будет способствовать ускорению структурных изменений и позволит снизить степень участия государства в поддержке определенных секторов экономики, ограничив свое воздействие формированием государственного спроса, участием в стратегически важных секторах промышленности, а также обеспечением равных условий для конкуренции на отраслевых рынках.

Этап 3: 2008—2010 гг. Третий этап структурных преобразований будет характеризоваться масштабной модернизацией производственного аппарата всех отраслей экономики при сокращении степени государственного участия в финансировании и поддержке инвестиционных программ и проектов. В частности, продолжатся обновление производственного потенциала в отраслях конечного потребления, развитие сырьевой базы промышленности и отраслей инфраструктуры.

Основной акцент в части структурной политики на этом этапе будет сделан на выявлении и стимулировании развития новых секторов экономики, прежде всего в области информационных технологий и услуг. Закрепление отечественных производителей этих товаров и услуг на определенных нишах будет одной из основных задач внешнеэкономической политики государства на этом этапе.

На этом этапе развитие отраслей промышленности и накопление финансовых ресурсов в экономике, а также расширение потребительского спроса делают необходимым структурный манёвр в сторону развития аграрного сектора экономики и перехода там к новым, современным технологиям производства.

К концу периода в результате последовательной реализации мер общеэкономической и структурной политики удастся полностью обновить производственный потенциал практически всех отраслей экономики, будет сформирована структура производства товаров и услуг, обеспечивающая органическое встраивание России в мировую систему разделения труда.

Направления развития промышленности

Политика по обеспечению структурных сдвигов должна быть дополнена мерами по преодолению основных проблем в конкретных, наиболее значимых секторах экономики.

Основные усилия будут направлены на рост конкурентоспособности выпускаемой продукции, повышение эффективности производства и совершенствование его структуры на базе реализации стратегий развития отраслей промышленности.

Несмотря на достигнутый в 1999 г. рост промышленного производства в целом и в отдельных отраслях, в развитии промышленности следует отметить ряд негативных моментов:

• сохранилась тенденция к снижению доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции в перерабатывающих отраслях

• медленно идут процессы снижения затрат всех видов ресурсов, уровни ресурсоемкости в промышленности по основным видам ресурсов превышают соответствующие показатели развитых стран.

• сохраняется низкая инновационная активность в промышленности, что на фоне состояния производственного аппарата, который в большей части морально устарел, физически изношен и достиг критического возраста, препятствует модернизации и повышению эффективности отраслей.

• недостаточно внимания уделяется проблемам охраны окружающей среды, низка доля затрат на очистные мероприятия в общем объёме инвестиций.

• современное состояние сырьевой базы добычи отдельных видов полезных ископаемых может стать ограничителем роста промышленного производства.

Основные цели и направления развития промышленности

Основной целью развития промышленности в рамках реализации структурной политики является повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производства, обеспечение выхода инновационной продукции и высоких технологий на внутренний и внешний рынок, замещение импортной продукции и перевод на этой основе инновационно активного промышленного производства в стадию стабильного роста (6‒8 % до 2010 г.)

Влияние инновационной деятельности на развитие промышленного производства и повышение его эффективности выражается в преодолении ресурсных, спросовых и других ограничений и структурных диспропорций в промышленности, обеспечении устойчивых конкурентоспособных позиций отечественных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках. В этом контексте наиболее значимыми являются следующие направления технологического перевооружения:

• ресурсосбережение. Основным фактором низкой конкурентоспособности отечественных производств в абсолютном большинстве отраслей являются высокие издержки производства и, в первую очередь, материальные затраты. Следовательно, ресурсосбережение должно рассматриваться как важнейшее проявление влияния высоких технологий на конкурентоспособность промышленного производства, а ресурсосберегающая эффективность в настоящее время становится главным критерием выбора приоритетов технологического перевооружения на основе высоких технологий.

• увеличение доли продукции высокой степени переработки. Изменение структуры производства в этом направлении является необходимым условием преодоления сырьевой ориентации экономики и рассматривается как одна из ключевых задач промышленности. Поэтому особое значение приобретает освоение новейших технологий конечных переделов (на которых в основном формируются высокие потребительские свойства продукции и созда╦тся основная часть добавленной стоимости), технологий, позволяющих повысить глубину переработки сырья и степень технологической готовности продукции к последующей переработке.

• обеспечение необходимой динамики обновления технологий. Низкие темпы обновления технологий (в несколько раз меньшие по сравнению с принятыми в мире стандартами) являются одним из главных препятствий для достижения конкурентоспособности отечественных производств и причиной утраты ими конкурентных преимуществ в тех областях, где отечественные НИОКР находятся на мировом уровне. Резко сократить инновационно-производственный цикл «ОКР — проектирование — подготовка производства — серийный выпуск — реализация продукции» позволит применение современных информационных компьютерных технологий «электронного описания» процессов.

• расширение сырьевой базы производства. В связи с тем, что традиционные источники сырья для ряда отраслей промышленности остались на территории стран СНГ, резко сокращается импорт сырья из стран дальнего зарубежья, а также в связи с исчерпанием богатых месторождений на территории Российской Федерации чрезвычайную актуальность приобретает проблема переориентации производств на новые виды сырья либо вовлечения в хозяйственный оборот сырья с более низким содержанием полезных компонентов. Особое место в решении сырьевой проблемы занимает развитие геологоразведочных работ, на основе современных высоких технологий.

• обеспечение гибкости производства. Высокие темпы обновления продукции, как необходимое условие сохранения конкурентных позиций на рынке, предъявляют повышенные требования к технологической структуре производств, которая должна обеспечить их адекватную реакцию на изменение рыночной конъюнктуры. Являясь актуальной для большинства обрабатывающих отраслей и отраслей, ориентированных на выпуск конечной продукции, проблема гибкости производства, его способности к быстрому обновлению номенклатуры продукции становится сегодня для некоторых из них определяющей и обусловливает выбор перспективных технологий.

Реализация основной цели развития промышленности будет осуществляться по следующим направлениям:

I. Сохранение и расширение предложения продукции отечественного машиностроения на рынках, где наблюдается повышение платежеспособного спроса: на первом этапе, прежде всего, на рынках производственного оборудования экспортоориентированных отраслей и энергетики, а на последующих — и для отраслей конечного потребления за счет повышения её качества, надежности и ценовых преимуществ. В частности, необходимо освоение ресурсосберегающих технологий добычи, транспортировки нефти и газа. В чёрной и цветной металлургии технологическое перевооружение будет связано в основном с замещением ресурсоемких технологий и оборудования, с опережающим развитием производств на конечных переделах, с освоением технологий, позволяющих вовлекать в производство сырье с низким содержанием полезных компонентов, снижать уровень загрязнения окружающей среды. Для экспортоориентированных отраслей важным является сохранение завоеванных позиций на традиционных внешних рынках и расширение географии экспорта.

Это направление будет обеспечиваться, в первую очередь, мероприятиями, связанными с модернизацией производственных звеньев и отдельных технологий, повышением технологической дисциплины производства, усилением технического контроля и внедрением современных систем качества, сертификацией продукции и производств, развитием дилерской и товаропроводящей сети, проведением активной рекламы продукции, расширением применения лизинговых схем и совершенствованием систем стандартизации и метрологии.

II. Выход на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией современного и новейшего технологических укладов.

Это направление будет обеспечиваться активизацией процессов модернизации и реконструкции производства на базе отечественного машиностроения, обеспечения опережающего роста производства продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими отраслями, разработкой новых видов продукции, технологий, материалов, использования имеющегося научно-технического задела и новых результатов фундаментальных и прикладных исследований.

Широкое применение получат технологии двойного назначения, включая технологии получения новых материалов, микроэлектронику, информационные технологии, биотехнологии, технологии высокоэффективных тепловых двигателей, высокопроизводительное промышленное оборудование, оборудование для защиты окружающей среды, уникальные технологии экспериментальной отработки и испытания сложных систем.

Результатом реализации указанных направлений должны стать:

• обеспечение устойчивых темпов роста промышленного производства;

• позитивные структурные сдвиги, связанные с увеличением доли продукции перерабатывающих отраслей по сравнению с добывающими и доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции в продукции перерабатывающих отраслей.

Основные этапы реализации структурной политики в промышленности

В рамках сценария активного позиционирования на рынках в развитии промышленности могут быть выделены следующие этапы:

Этап 1. 2000—2002 гг. Подготовка к масштабной реструктуризации промышленности на базе реформирования предприятий, повышения эффективности их управления, создания интегрированных структур, институциональных преобразований, вывода с рынка неэффективных предприятий. Обеспечение роста отраслей машиностроения для отраслей сырьевого экспорта вследствие расширения объёма заказов. Одновременно, на основе начала роста потребительского спроса, инициируется рост производств потребительских товаров с низкой капиталоемкостью и быстрой окупаемостью.

В этот период при среднегодовом темпе роста промышленного производства около 6‒8 %, среднегодовые темпы роста топливных отраслей составят до 2 %, отдельных отраслей машиностроения — до 20 %, а пищевой и легкой промышленности — соответственно 7 % и 11 %.

В этот период будут проведены институциональные преобразования: активизация политики реформирования предприятий, направленной на совершенствование системы управления, повышение ответственности руководителей за последствия принимаемых решений, формирование эффективных собственников, снижение издержек, улучшение финансово-экономических результатов деятельности и т. д.

Кроме того, будут предприняты усилия по стимулированию как развития малого предпринимательства, так и создания крупных интегрированных структур.

Этап 2. 2003—2007 гг. Продолжится рост эффективности сырьевых отраслей за счет модернизации их производственного аппарата, доходы от сырьевого экспорта растут (при позитивной внешнеэкономической конъюнктуре), либо удерживаются на прежнем уровне (при ухудшении конъюнктуры). Ведется широкомасштабная модернизация производственного аппарата электроэнергетики. Расширяется практика энергосбережения. Увеличиваются темпы роста машиностроения по выпуску оборудования для собственных нужд и сырьевых отраслей. С целью увеличения пропускных возможностей транспорта в условиях роста производства будет удовлетворен спрос этой отрасли на основные виды машин и оборудования. Растет объём реализации потребительских товаров в соответствии с темпами роста отраслей, что приведет к дальнейшему улучшению финансового состояния предприятий и государства.

Это даст возможность перераспределить полученные доходы в обрабатывающие отрасли промышленности и переориентироваться на непосредственное решение задач ускорения научно-технического прогресса, реконструкции и модернизации производства в обрабатывающих отраслях и приступить к формированию экономически эффективных высокотехнологичных производств по выпуску конкурентоспособной на внешнем и внутреннем рынках продукции. Модернизация производственного аппарата обрабатывающих отраслей в основном на базе отечественного машиностроения создаст условия дальнейшего роста производства.

Важнейшей особенностью этого этапа роста является переход к непрерывному инновационному процессу. В инвестиционных расходах все больший удельный вес будут приобретать объёмы финансирования НИОКР по отношению к расходам на оборудование и строительство. Повысится значение государственной научно-технической, инновационной и образовательной политики, последовательно будет расти доля расходов на науку в ВВП.

Все это даст дальнейший импульс наращиванию производства конкурентоспособной высокотехнологичной продукции, совершенствованию структуры производства и экспорта в сторону увеличения доли такой продукции, ослаблению зависимости от конъюнктуры внешнего рынка, а использование новейших результатов исследований и разработок в промышленности позволит повысить эффективность производства и конкурентоспособность продукции в отраслях реального сектора.

На этом этапе в машиностроении произойдет расширение масштабов структурных изменений в направлении увеличения выпуска конкурентоспособной продукции на внутреннем и внешнем рынках, начало освоения экономически эффективных высокотехнологических производств и модернизация собственной производственной базы, завершение, в основном, работ по свертыванию экономически бесперспективных производств.

Этап 3. 2008—2010 гг. Дальнейшее развитие высокотехнологичных наукоемких производств, внедрение новейших технологий, модернизация на этой основе всех отраслей промышленности, интеграция передовых российских предприятий в транснациональные корпорации, расширение экспорта продукции глубокой переработки.

Ускоренный рост производства в перерабатывающих отраслях, особенно в машиностроении в предшествующие периоды (до 10 %), создадут основу для роста производства, доходов и, соответственно, инвестиций с целью перехода на инновационный путь развития в большинстве отраслей, создание и внедрение новых и новейших технологий, ускорения роста высокотехнологичной и наукоемкой продукции, конкурентоспособной на мировом и внутреннем рынках.

На этом этапе благоприятный инвестиционный климат позволит осуществлять крупные инвестиционные проекты, в первую очередь в транспортной инфраструктуре, за счет преимущественно негосударственных инвестиций. Реализуются промышленные проекты, обеспечивающие технологический прорыв и обладающие высоким мультипликативным эффектом, а также обеспечивающие развитие отечественного машиностроения и, прежде всего, его наукоемких отраслей, а также проектов конверсии оборонной промышленности.

В результате реализации промышленной политики произойдут позитивные структурные сдвиги в производстве. Доля продукции обрабатывающих отраслей в общем объёме промышленного производства увеличится с 53 % в 1999 г. до 65 % в 2010 г., а доля продукции топливно-сырьевых отраслей сократится соответственно с 47 до 35 %.

Реализация сценария активного позиционирования на рынках позволит к 2010 г. обеспечить сбалансированность структуры реального сектора экономики, создать условия для его устойчивого роста.

Направления развития инфраструктуры и сферы услуг

Ограниченность рычагов структурной политики, связанная с макроэкономическими ограничениями инвестиционных вложений в инфраструктуру и сферу услуг резко ограничивают круг возможных приоритетов государственной деятельности в этих сферах.

К ним следует отнести реализацию ключевых программ, позволяющих рассчитывать на наибольший позитивный эффект:

• программы развития транспортной сети, телекоммуникаций и связи;

• программы развития жилищно-коммунального хозяйства;

• программы энерго- и ресурсосбережения;

• программы информатизации и развития экономической деятельности на основе интернет-технологий и иных современных информационных технологий, системы электронной коммерции;

• программа развития сферы услуг.

Развитие транспортной сети. В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.

При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению её роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.

Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.

Развитие услуг связи. Данный сектор является одним из наиболее инвестиционно-привлекательных в российской экономике. Достаточно высокими темпами происходит развитие рынка мобильной связи, мобильной сотовой связи, услуг по доступу к сети Интернет, телефонизация городов и поселков.

Вместе с тем, такой показатель как стоимость услуг по доступу к интернет в России более чем в три раза превосходит стоимость таких услуг в странах Западной Европы, и ещё в большей степени — США. В этих условиях целесообразным является:

— упрощение процесса выдачи лицензий на право сдачи в аренду каналов и трактов связи, телематические услуги и передачу данных, предоставление услуг внутрезоновой и междугородней телефонии, включая право выхода в сеть общего пользования;

— стимулирование конкуренции крупнейшему владельцу коммуникационных сетей «Ростелекому» по предоставлению услуг доступа к интернет.

Развитие жилищно-коммунального хозяйства. Износ инфраструктуры ЖКХ выходит за допустимые пределы и приводит к резкому расту аварийности оборудования и инженерных сетей. Рост затрат на текущий ремонт инженерных сетей, так и угроза скачкообразного увеличения расходов на их строительство при массовом выбытии, приведет к значительному росту суммарных затрат на дотацию ЖКХ из местных бюджетов, и компенсационных выплат населению (вследствие превышения доли затрат на ЖКХ установленного законодательством норматива).

В этих условиях региональными и местными органами власти должен быть решена задача обеспечения притока инвестиций отрасль, достигаемая за счет привлечения прямых инвестиций через механизм концессий, а также заимствований на региональном и муниципальном уровне. При этом со стороны федеральных органов власти следует обеспечить мониторинг процессов инвестиционных проектов в этой сфере, поскольку в противном случае издержки преодоления катастроф, связанных с деградацией инженерных сетей будут перекладываться на федеральный бюджет.

Энерго- и ресурсосбережение. Данная программа должна поддерживаться государством прежде всего:

• в части создания стимулов для перехода на энергосберегающие технологии — в первую очередь за счет ликвидации скрытого субсидирования газа и электроэнергии через неплатежи;

• в части распространения информации о наиболее эффективных технологиях в сфере ресурсосбережения.

Большое значение для инициирования инвестиций в сфере энергосбережения, включая выбор наиболее эффективных отопительных систем в сфере ЖКХ является разработка прогнозного топливного баланса, и объявления прогнозного соотношения цен на услуги естественных монополистов — поставщиков газа и электроэнергии.

Развитие информационных технологий. Развитие новых информационно-коммуникативных технологий обеспечивает предпосылки как для развития новых, быстро растущих секторов экономики в сфере электронной коммерции, нового сектора электронных СМИ и рекламы, так и значительного снижения трансакционных издержек в сфере финансового бизнеса (электронный банкинг и дилинг), принципиального повышения гибкости рынка рабочей силы — «дистанционная занятость», повышения качества услуг в области медицины «телемедицина» и заочного образования «дистанционное образование».

Использование интернет-технологий принципиально упрощает поиск контрагентов для предприятий, гибкость сбытовой и кооперационной политики, обеспечивает сокращение ряда важнейших категорий издержек по выходу на международные товарные рынки и рынки услуг.

Учитывая значение ускоренного доступа к интернет-технологиям с точки зрения создания и развития конкурентных преимуществ, федеральные органы власти должны содействовать ускоренному расширению инфраструктуры сети Интернет на территории России. Ускорение развития системы электронной коммерции, снижающей издержки по интеграции общенационального товарного рынка, требует активного государственного содействия в создании системы платежных безналичных расчетов по сделкам проводимым в сети Интернет. Кроме того, государство на политическом уровне содействовать участию отечественных предприятий и организаций в проектах международных экономических организаций .

Наряду со стимулированием строительства каналов доступа к интернет, государству следует добиться роста числа пользователей компьютеров, повышения уровня компьютерной грамотности — в качестве важнейших, ещё далеко не полностью решенных задач информатизации общества.

В целях повышения доступности компьютерной техники и в интересах развития сектора сборочных предприятий, целесообразно значительно снизить уровень налоговых пошлин на ввоз компьютерных комплектующих, не производящихся внутри страны. Кроме того, следует стимулировать практику развития центров доступа к интернет-услугам со стороны региональных и местных органов власти, на базе существующей инфраструктуры (в том числе школ и ВУЗов).

Целесообразно обеспечить расширенное преподавание курсов программирования и обслуживания компьютерной техники в высших и специальных учебных заведениях, обеспечив информатизацию всей системы общего и специального образования и последующих форм подготовки и переподготовки специалистов.

Развитие сферы услуг. В качестве основных направлений развития сферы услуг можно выделить:

• международные перевозки (включая транзит);

• иностранный туризм;

• услуги сферы культуры;

• высшее профессиональное образование;

• разработку программного обеспечения;

• консультационные и информационные услуги.

Можно говорить о весьма низкой стоимости создания рабочих мест в перечисленных отраслях сферы услуг, а также очень значительных резервах расширения спроса на эти виды услуг. Формирование спроса на услуги в области образования, культуры и туризма в значительной степени отвечает интересам государства по формированию общего благоприятного образа страны в зарубежных средствах массовой информации.

Спрос на услуги в разработке программного обеспечения будет возрастать как в связи с развитием процессов информатизации страны, так и развитием услуг по «офф-шорному программированию» — то есть разработку программного обеспечения по заказу зарубежных фирм, действующих в этой сфере. Развитие услуг в сфере образования и культуры несет очевидные положительные внешние эффекты. Опережающее развитие сферы услуг отражает тенденции постиндустриального развития экономики и неуклонного сокращения доли лиц, занятых в промышленном секторе экономики.

Деятельность консалтинговых фирм важна для распространения организационно-управленческих нововведений, обеспечивающих повышение гибкости производства и создание динамических факторов конкурентоспособности и экономического роста.

Препятствиями широкому распространению консалтинговых услуг в стране являются:

• непрозрачность этого сектора рынка (отсутствие системы раскрытия информации о результатах деятельности консультантов);

• отсутствие традиций широкого использования услуг консультантов.

В этих условиях, целесообразно на государственном и региональном уровне осуществить программу мер по развитию консалтинговых услуг, предусмотрев:

— создание системы раскрытия информации о деятельности фирм, действующих на рынке консалтинговых услуг;

— создание саморегулируемой организации участников рынка

— привлечение на тендерной основе консалтинговых фирм к реализации региональных программ экономического развития, приватизации, реструктуризации градообразующих предприятий, включая прямое дотирование использования кризисными предприятиями консалтинговых услуг;

— создание и финансирование системы подготовки специалистов в области управленческого и инвестиционного консультирования на базе государственных высших учебных заведениях.

Формирование общенациональной сети информационных центров на базе действующих объектов инфраструктуры поддержки предпринимательской деятельности путем координации, интеграции и взаимодействия действующих информационных систем обеспечения малого предпринимательства, должно обеспечить повышение эффективности и комплиментарности программ поддержки предпринимательской деятельности, оказываемой на федеральном, региональном и муниципальном уровне, со стороны некоммерческих организаций.

В результате должно быть создано единое информационное поле, облегчающим ориентацию предпринимателей в вопросах доступа к финансированию (кредитному и венчурному), доступу к маркетинговой информации. Учитывая крайне низкую величину предельных издержек использования информации, открытую к доступу через систему интернет, государственным ведомствам необходимо инициировать создание бесплатных общедоступных информационных ресурсов в сфере маркетинговых исследований, статистических показателях, данных рыночной конъюнктуры, бизнес-образования, создающих предпосылки роста компетентности и эффективности общественных предпринимателей.

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Анализ ситуации.

После 8 лет реализации политики приватизации государство по-прежнему является крупнейшим собственником. В форме федеральных государственных унитарных существует 14 тыс. предприятий, в форме учреждений — 23 тыс. Кроме того, большой массив учреждений и предприятий существуют вне организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом. Это, например, воинские части.

Государство является участником (акционером) в 2500 акционерных обществах, где её доля превышает 25 процентов уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства (всего Российская Федерация участвует в 3900 хозяйственных товариществах и обществах). Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении «золотая акция».

100 % акций 382 акционерных обществ находятся в федеральной собственности, в 470 акционерных обществ государство владеет более 50 % акций, 25‒50 процентами ещё в 1601 акционерном обществе и менее чем 25 % в 863 акционерных обществах.

Пропорции между государственной и частной собственностью фактически зафиксированы на уровне 1996 года, то есть с точки зрения реформы отношений собственности страна уже несколько лет «топчется» на месте. Если за 1991—1993 годы было приватизировано 89 тыс. предприятий, то есть около 30 тыс. в год, то в 1994 г. — 23000, в 1995 г. — 10000, в 1996 г. — 5000, в 1997 г. — 3300, в 1998 г. — 2100, в 1999 г. — 700. Однако такое замедление даже в чисто количественном плане нельзя трактовать как проявление естественной зрелости или завершенности процесса приватизации.

Основным оправданием снижения темпов приватизации стала низкая стоимость предприятий после кризиса 1998 г., снижающая возможные доходные поступления бюджета от приватизации.

Основными аргументами в пользу необходимости ускорения программы приватизации является отсутствие эффективных стимулов к инвестированию у менеджеров государственных предприятий, что ведет в условиях слабого контроля со стороны государства ведет к нецелевому использованию амортизации и неуклонному разрушению основных фондов на предприятиях госсектора.

При этом не приходится рассчитывать на повышение эффективности управления при передаче федеральных предприятий в ведение субъектов федерации — при реализации данного сценария наиболее вероятной будет лишь перераспределение финансовых потоков передаваемых предприятий в пользу близких к региональным властям частных бизнес-структур.

В этих условиях основными направлениями политики государства в области управления государственным имуществом должны стать:

• приватизация значительной части предприятий, находящихся в государственной собственности

• повышение эффективности управления предприятиями, сохраняемых в государственной собственности.

Основными мерами, направленными на повышение эффективности управления государственными предприятиями являются:

• преобразование государственных предприятий в акционерные общества

• реформирование системы представительства интересов государства в акционерных обществах

• ревизия государственных предприятий, принятие решений об их закреплении в государственной собственности, передаче в собственность субъектов федерации, приватизации или ликвидации

Преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества.

Правовой статус более чем 14 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики.

Во-первых, к их развитию нельзя привлечь частный капитал. Это самый главный и неустранимый недостаток правового статуса унитарных предприятий. Во-вторых, государство-собственник практически лишено возможности управлять такими предприятиями. В-третьих, само право хозяйственного ведения, искусственно сконструированное российским законодательством, является несовершенным институтом, что порождает в рамках хозяйственного оборота ряд правовых коллизий:

1. Унитарное предприятие самостоятельно распоряжается всем имуществом, кроме недвижимого, а по своим обязательствам отвечает всем принадлежащим ему имуществом. Таким образом предприятие действует вполне самостоятельно, а по его долгам при банкротстве фактически расплачивается государство-собственник.

2. Право хозяйственного ведения дает возможность с помощью волевых правовых актов наделить организации, которые по определению могут иметь имущество только на началах оперативного управления, правами собственника. За государством оставлена лишь функция контроля за имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, и право на часть прибыли. Механизмы реализации этих прав в настоящее время нормативными документами установлены весьма слабо.

В этой связи представляется необходимым отказ от использования права хозяйственного ведения и преобразование государственных предприятий в акционерные общества.

Акционирование государственных унитарных предприятий, в том числе, с закреплением 100 % акций в федеральной собственности, прямо подпадает под действие Закона о приватизации, который предусматривает весьма сложные и длительные процедуры акционирования.

Во-первых, акционирование крупного государственного унитарного предприятия в большинстве случаев по нескольким основаниям сразу возможно только в том случае, если оно будет включено в соответствующий перечень Государственной программы приватизации.

Во-вторых, параллельно с разработкой плана приватизации в обязательном порядке должна быть проведена инвентаризация имущества унитарного предприятия и его аудиторская проверка. Эта норма действует в отношении акционируемых госпредприятий, балансовая стоимость основных фондов которых превышает 5 млн минимальных размеров оплаты труда или при выделении из предприятий каких-либо подразделений в качестве юридических лиц. Оплата аудиторских фирм должна выделяться из средств, полученных от продажи акций приватизируемого предприятия. Однако не определен источник средств при акционировании с сохранением в государственной собственности 100 % акций.

Решением проблемы должно стать выведение из-под действия Закона о приватизации процедур преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100 % акций, закрепляемых в федеральной собственности или вносимых в уставный капитал другого акционерного общества, более 75 % акций которого в свою очередь находятся в федеральной собственности.

Завершение программы преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100 % акций, закрепляемых в федеральной собственности должно завершиться к 1 июля 2001 г.

Оптимизация участия государства в хозяйственных обществах.

В настоящее время проводится составление реестра федерального имущества, а также начат анализ эффективности использования государственного имущества государственными унитарными предприятиями (постановление Правительства Российской Федерации «О федеральных государственных унитарных предприятиях»). В соответствии с Постановлением следует принять решение о дальнейшем функционировании всех федеральных госпредприятий.

Аналогичную работу следует провести по пакетам акций, находящихся в государственной собственности, по государственной недвижимости и зарубежной собственности.

Исходя из анализа эффективности нахождения предприятия в государственной собственности следует принять решение относительно:

• закрепления акций предприятия в государственной собственности;

• передачи акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень;

• приватизации предприятия;

• ликвидации предприятия.

В случае принятия решения о закрепления акций в государственной собственности применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных товариществах и акционерных обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) должны стать неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Требует уточнения правовые аспекты разраничения собственности на федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную.

Существенные проблемы связаны с наличием соглашений о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами. В ряде случаев передаваемые региону права по участию в управлении государственными предприятиями, находящимися на его территории, а также соответствующими пакетами акций, закрепленными в федеральной собственности, заметно осложняют проведение последовательной политики в отношении госсектора, так как, с одной стороны, соглашения с субъектами Российской Федерации в значительной мере индивидуальны для каждого региона, а с другой стороны, обычно не содержат положений по процедурам разрешения возникающих противоречий.

Управление государственной недвижимостью.

Для обеспечения эффективного управления государственной недвижимостью необходимо:

1) сформировать полный реестр федеральной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;

2) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;

3) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

4) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.

При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.

Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;

5) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;

6) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);

7) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

8) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых может осуществляется приобретение указанных объектов;

9) на время преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100 % участием государства установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью). Безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

10) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество. Ввести запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе. Сократить льготы при использовании объектов недвижимости. Обеспечить прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц;

11) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско — правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

12) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;

13) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;

14) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.

Приватизация государственного имущества.

Преобразование унитарных предприятий в акционерные общества должно упростить порядок их приватизации. При этом, учитывая процессы проедания основных фондов государственных предприятий, в условиях неэффективности осуществления контроля за их функционированием как со стороны федеральных, так и региональных властей требуется резко увеличить объёмы и темпы приватизации.

В этих условиях целесообразным представляется к 2004 году в ходе приватизации сократить государственный сектор экономики до 1,5‒2,5 тысяч предприятий.

Реализация предложенного сценария должна привести к тому, что:

• полностью приватизируются отрасли, имеющие потенциал выживания и роста (пищевая промышленность, связь, транспорт (за исключением железнодорожного и трубопроводного), металлургия, нефтяная промышленность, подотрасли машиностроения, производящие продукцию для конечного потребления населением). В эти отрасли привлекаются отечественные и иностранные инвестиции. Акции соответствующих компаний обращаются на рынке ценных бумаг;

• количество государственных предприятий и учреждений сокращается до минимума, который может быть профинансирован государством (в виде прямого бюджетного финансирования и оплаты госзаказа);

• на высвобождаемых площадях и оборудовании ликвидированных государственных предприятий формируются новые бизнесы.

Создание нормативной базы нового этапа приватизации требует принятия:

• нового Закона о приватизации. Сфера действия закона в новой редакции должна быть расширена, поскольку ряд ограничений, введенных действующим Законом о приватизации в 1997 году, носят искусственный характер.

Федеральные законы должны содержать нормы, которые позволят навести порядок в учете и определении прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные за счет государственных средств. Они могут быть включены в состав имущественного комплекса предприятия, владеющего ими, для целей приватизации. При этом необходимо установить виды объектов интеллектуальной собственности, не подлежащие приватизации в составе имущества государственных унитарных предприятий и передаваемые этим предприятиям в пользование по договору.

Одной из самых больших проблем законодательства о приватизации является ограниченность инструментария приватизации. Способы продажи, пригодные для промышленных гигантов, привлекательных для покупателей, мало подходят для средних предприятий с устаревшим производством и отягощенных долгами, в результате чего их реальная стоимость может быть не только нулевой, но и отрицательной.

Закон должен установить единый правовой режим ограничений по приобретению определенных видов имущества нерезидентами на основе федеральных законов об иностранных инвестициях в Российской Федерации и о запретах и ограничениях на деятельность иностранных инвесторов. Иностранные физические и юридические лица не могут быть покупателями государственного и муниципального имущества исключительно в случаях, установленных федеральными законами об иностранных инвестициях в Российской Федерации.

Для упорядочения отношений по продаже земли под приватизированными предприятиями в закон должна быть включена соответствующая статься. Должен быть установлен принцип одновременности отчуждения объекта недвижимости и занятого им земельного участка, определены требования к установлению границ, занимаемых объектом недвижимости, определены виды земельных участков, не подлежащих отчуждению в соответствии с законом, в том числе участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим отчуждения и др.

ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИКИ

Анализ ситуации

Российская наука за многолетнюю историю внесла неоценимый вклад в развитие нашей страны. Достижения отечественных ученых в значительной степени обусловили положение России как мировой державы. Россия имеет потенциал развития практически во всех областях научно-технического прогресса. Это составляет не только предмет национальной гордости, но и стратегический ресурс, способный дать России огромные экономические выгоды.

Между тем в условиях резкого сокращения государственного финансирования и падения производственного заказа наука почти полностью исчерпала внутренние ресурсы развития. Сегодня вопрос о том, будет ли Россия государством с мощной экономикой и высокотехнологичным уровнем промышленности, восстановит ли она сильную науку, а отечественные ученые свои позиции в мировом научном сообществе, стоит как никогда остро.

В настоящее время состояние сферы науки характеризуется следующими основными параметрами.

Финансирование и материально-техническое обеспечение. За последние десять лет затраты на научные исследования и разработки сократились более чем в пять раз, в результате доля затрат на науку в ВВП к 1999 году стала равной 0,97 %, что в два раза меньше как среднего по странам ОЭСР, так и аналогичного показателя для России 1990 г. (тогда он составлял 2,03 %). Внутренние затраты на исследования и разработки в расчете на душу населения в России составляли в 1998 году 61 доллар США, тогда как в США — 794.4 доллара, Японии — 715, Германии — 510.6 долларов. В итоге к 1999 г. по уровню расходов на науку Россия оказалась в группе стран с малым научным потенциалом (Венгрия, Греция, Португалия, Польша). Резкое сокращение финансирования привело, во-первых, к значительному снижению заработной платы в науке. Во-вторых, стало затруднительно обновлять научное оборудование и закупать необходимые лабораторные материалы. Объём основных средств исследований и разработок за 1990‒1998 гг. снизился более чем на половину и составил 196 млрд руб. Коэффициент обновления основных фондов научно-технической сферы в 1998 г. составил лишь 1,7 % по сравнению с 10,5 % в 1991 г. Ещё большую остроту приобрела проблема поддержания и развития опытной базы фундаментальной и прикладной науки.

Научные кадры. Резкое сокращение финансирования науки и ухудшение условий для научно-исследовательской деятельности привели к падению престижа науки в обществе и оттоку кадров из этой сферы деятельности. Численность исследователей уменьшилась за прошедшие десять лет более чем в два раза, при этом доля ученых в средней возрастной группе — от 30 до 40 лет — сократилась обвально, в результате чего под угрозой оказалась преемственность поколений и сохранность научных школ. Одновременно произошло резкое старение научных кадров, особенно в организациях Российской академии наук (РАН) и других государственных академий. Проблема «утечки умов» остается актуальной в течение более чем десяти лет и сопровождается все возрастающей проблемой недостаточного притока молодежи в науку. Сегодня менее 8 % выпускников вузов выбирают научную карьеру. В итоге в 1999 г. в России на 10 000 занятых приходилось 58 исследователей, тогда как в среднем по странам ОЭСР этот показатель превышал 70 человек.

Организационная структура науки. Фактическое сокращение научного потенциала не сопровождалось необходимой реструктуризацией сети научных организаций. За истекшее десятилетие число научных организаций сократилось незначительно, а число организаций РАН даже возросло — более чем на 20 %.

Приватизация большинства бывших отраслевых НИИ не дала ожидаемого эффекта, поскольку заказ от промышленности практически свелся к нулю. Государству пришлось взять на себя поддержку 58 наиболее крупных прикладных НИИ, получивших статус государственных научных центров (ГНЦ). Однако ГНЦ составляют лишь 2,5 % общей численности организаций предпринимательского сектора науки.

Малое инновационное предпринимательство достигло своего «пика» в 1996 году, после чего число малых инновационных предприятий стало ежегодно сокращаться. Та же тенденция характерна и для предприятий с участием иностранного капитала.

Научные результаты и их использование. Снижение количественных и качественных показателей научного потенциала сказалось на результатах научно-технологической деятельности. Сократилось число публикаций и патентов и их цитирование в международных изданиях. Число отечественных патентных заявок в расчете на 10 000 населения — коэффициент изобретательской активности — уменьшился с 1.92 в 1993 году до 1.13 в 1998 году.

Использование имеющихся научных результатов ограничивается спецификой процесса их коммерциализации. За прошедшие годы так и не удалось существенно изменить унаследованную с советских времен систему, ориентированную в-основном на удовлетворение государственного спроса. В 90-е годы произошло резкое падение государственного спроса, которое в условиях подавленной инвестиционной активности не компенсировалось спросом со стороны других субъектов экономической деятельности. В результате рыночное равновесие в инновационной сфере установилось на крайне низком уровне. Доля инновационно-активных предприятий сократилась с 16,3 % в 1992 году до 5 % в 1998 году.

Вместе с тем в России ещё сохраняется ряд отраслей экономики, где инновационная активность поддерживается на относительно высоком уровне, что обеспечивает конкурентоспособность на мировом рынке — это химическая и нефтехимическая промышленность, авиационная и аэрокосмические отрасли, приборостроение и судостроение, а также отдельные подотрасли военно-промышленного комплекса.

Государственное регулирование научной и инновационной деятельности. Государственное участие выражается в прямом финансировании науки и инноваций и применении косвенных мер регулирования научно-технологической деятельности. В настоящее время в России объём бюджетного финансирования гражданской науки соизмерим с объёмом финансовых ресурсов крупного западного исследовательского университета. Кроме того, доля конкурсно распределяемых бюджетных средств невелика — около 7 %, тогда как мировой опыт показывает, что значение этого показателя не должно быть меньше 15 %.

Бюджетные средства, выделяемые на развитие инновационной сферы, столь незначительны, что они достаточны для «запуска» только отдельных проектов. Вместе с тем накопленный в последние несколько лет опыт реализации пилотных проектов в области развития инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов показывает, что даже при небольших стартовых вложениях государственных средств могут быть созданы инновационные структуры, способные к саморазвитию. При этом окупаемость вложений только в виде налоговых поступлений не превышает обычно двух лет.

Нормативно-правовая база. За последние годы в сфере науки были приняты важные документы: «Доктрина развития российской науки», Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», «Концепция реформирования российской науки на период 1998‒2000 годов». Они обеспечили правовую основу сохранения и развития научного потенциала страны в переходный период. Однако эффективность их действия была достаточно низкой из-за отсутствия механизмов реализации данных законодательных актов.

Были также разработаны законы, регулирующие отношения в сфере правовой охраны интеллектуальной собственности. Это Законы Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах», Патентный Закон, «О правовой охране топологий интегральных микросхем», «О правовой охране программ для электронных микросхем и баз данных» и «О промышленных образцах». К сожалению данные законы имеют значительные «пробелы» и во многом не согласованы с остальным законодательством страны. Это служит серьезным препятствием для привлечения инвесторов, вкладывающих средства в наукоемкое производство. Одновременно в отличие от федеральной собственности в виде материального имущества — зданий, сооружений, оборудования и т. п., приносящей государству доход, права государства на интеллектуальную собственность являются источником весьма значительных затрат по оплате патентования и поддержанию в силе охранных документов. Не будучи введенными в оборот, объекты интеллектуальной собственности не приносят никакого дохода, непрерывно устаревают и очень быстро утрачивают реальную возможность использования.

В России за последние годы возросла открытость и расширилась международная кооперация в научно-технологической области, что стало возможным благодаря предоставлению значительной свободы в выборе направлений деятельности отдельным ученым и исследовательским коллективам и общему улучшению отношений с внешним миром. Увеличилась доля зарубежных источников в структуре финансирования исследований и разработок с практически нулевого уровня в 1991 г. до 10,3 % в 1998 г. Эти тенденции можно рассматривать как один из немногих позитивных признаков реорганизации научно-технической сферы.

Российские производители наукоемкой продукции активно пытаются осваивать внешние рынки в расчете на реализацию преимуществ, связанных с заниженной, по сравнению с мировой, ценой интеллектуального труда. В ряде отраслей происходит интеграция ведущих компаний в производственные, научно-технические и сбытовые сети европейского и мирового уровня, и таким образом происходит формирование региональных и глобальных технологических альянсов. Для российских организаций участие в альянсах все чаще становится альтернативой самостоятельному выходу на внешние рынки, позволяет гармонизировать отечественные и зарубежные стандарты проектирования, менеджмента, квалификации персонала. Кроме того, в рамках технологических альянсов проще решается проблема сертификации и маркетинга отечественной наукоемкой продукции. В настоящее время наиболее успешными в этой области являются предприятия автомобильной и пищевой промышленности, авиационной и космической отраслей, а также организации, специализирующиеся в области производства средств связи и телекоммуникационных услуг. Для иностранных инвесторов эти отрасли оказались привлекательной сферой приложения капитала.

Анализ положения дел в различных секторах российской экономики показывает, что осуществляемое в них международное научно-технологическое сотрудничество играет важную роль в повышении конкурентоспособности продукции предприятий, способствует созданию новых ниш, а также продвижению современных передовых технологий на внутреннем российском рынке. Кроме того, развитие международной кооперации поможет поддержать российские научно-технические организации до тех пор, пока не увеличится спрос со стороны отечественных предприятий.

Основные направления и этапы развития инновационной экономики

Основные направления развития инновационной деятельности, приоритеты инновационной политики и этапы её реализации определяются потребностями промышленных производств в технологическом перевооружении и наличием инвестиционных ресурсов. Создание благоприятных условий для развития инноваций позволит модернизировать технологическую базу российской экономики и кардинально поднять конкурентоспособность отечественной продукции.

Основная задача на первом этапе (2000‒2002 г.г.) может быть сформулирована как «удержание позиций». Главным является воспроизводство технологической базы отраслей, продукция которых пользуется стабильным спросом на сформировавшихся рынках. При этом рыночные «ниши» могут быть расширены за счет активного импортозамещения. Инновации должны быть ориентированы прежде всего на модернизацию имеющихся производств на основе ресурсосберегающих технологий и улучшение потребительских свойств продукции. Результатом станет как минимум сохранение конкурентных возможностей отечественных товаропроизводителей за счет снижения издержек производства, повышения качества продукции и расширения её номенклатуры.

Данные мероприятия относительно некапиталоемки и как правило не требуют широкомасштабных и дорогостоящих научных исследований и создания новых производственных мощностей. Инвестиционные ресурсы формируются в значительной мере за счет прибыли и амортизационных отчислений стабильных с финансовой точки зрения предприятий, а государственная поддержка имеет дополняющий характер и должна осуществляться на возвратной основе. При благоприятной конъюнктуре переход в режим экономического роста может быть осуществлен достаточно быстро.

На втором этапе (2003‒2007 гг.) основным содержанием становится создание производств, реализующих новейший технологический уклад, и выход на внутренний и внешний рынки с наукоемкой продукцией мирового уровня. Результатом реализации этого этапа должно стать обеспечение конкурентных позиций в перспективных секторах рынка, где отечественная продукция не была ранее представлена, а в отдельных случаях — формирование новых областей спроса, в удовлетворении которого отечественная наукоемкая продукция играла бы доминирующую роль.

Для реализации этой стратегии необходима концентрация ресурсов на прорывных направлениях научно-технологического развития, и формирование новых производственно-технологических структур.

Уже сегодня на базе текущих конкурентных преимуществ в ресурсной сфере и благоприятной рыночной конъюнктуры, особенно на нефтяных рынках, необходимо закладывать основы перехода от ресурсного к инвестиционному этапу развития. Определяющим ориентиром в экономической политике должно быть увеличение удельного веса продукции обрабатывающих отраслей как на внутреннем рынке, так и в экспорте; наращивание доли высокотехнологичных изделий; переход от преимущественно ценовой конкуренции на основе низких издержек к конкуренции на основе улучшения потребительских свойств продукции.

Особенность нашей страны состоит в том, что, будучи высоко индустриализованной по масштабам, она нуждается в глубокой реструктуризации промышленности. Это требует привлечения значительных финансовых ресурсов, в первую очередь — от сырьевого сектора, а также от продаж военной техники. Должны быть также включены все рычаги государственного управления для приведения в соответствие сиюминутных выгод инвесторов, извлекаемых из продажи сырья и полупродуктов, с национальными задачами долгосрочного высокорентабельного и устойчивого воспроизводства, лежащего на инновационном пути развития экономики.

Привлечение в крупных масштабах частных инвестиций может осуществляться за счет включения в сферу финансирования инноваций пенсионных фондов, страховых компаний и кредитных союзов. Целесообразно также привлечение иностранных инвестиций с последующим погашением кредитов за счет экспорта конечной товарной продукции. Осуществление этих мероприятий требует в свою очередь серьезных изменений и дополнений в действующем законодательстве.

На третьем, инновационном этапе развития (2007‒2010 г.г.) ключевыми являются государственная поддержка инновационной инфраструктуры, создание предпосылок переключения спроса на отечественные инновации, информационная поддержка промышленного производства, укрепление связей науки с производством.

Внимание государства должно быть обращено на новые формы научно-инновационной и инженерной деятельности, использующие современные информационные технологии. Внимание государства постепенно должно переключаться с «количественных» аспектов поддержки на «качественные».

Частный сектор на этой стадии уже способен создавать и поддерживать эффективно работающие специализированные научно-технологические предприятия и брать на себя серьезную ответственность за подготовку кадров и развитие собственных технологий. Для достижения инновационной стадии необходимо способствовать формированию благоприятной конъюнктуры спроса. По мере диверсификации экономики формируется зрелый рынок капитала, доступ к которому обеспечен для всех перспективных компаний. Развиваются институциональные и организационные основы рыночных механизмов, обеспечивающих доверие инвесторов и предпринимателей.

В соответствии с прогнозируемыми этапами и целями развития формулируются задачи, которые будут решаться в ближайшие десять лет. Основными задачами государственной инновационной политики должны стать:

— координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях разработки комплексного подхода к решению задач-инновационного развития, эффективного функционирования инновационной системы и реализации государственной инновационной политики;

— сохранение и развитие научного и производственно- технологического потенциала, включая фундаментальную науку и систему подготовки кадров, его использование для поддержания современного технологического уровня и перехода на более высокие технологии;

— выбор рациональных стратегий и приоритетов развития инновационной сферы при реализации в отраслях экономики критических технологий и инновационных проектов, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции;

— обеспечение благоприятных экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности, развития легального предпринимательства и добросовестной конкуренции;

— создание системы подготовки и переподготовки кадров в области инновационного предпринимательства;

— формирование и развитие внутреннего рынка;

— внедрение мировых стандартов качества продукции и защиты окружающей стреды.

Практические мероприятия

Необходимо осуществить следующие основные мероприятия:

в научной сфере:

— увеличение финансирования фундаментальных исследований и приоритетных научно-технических направлений, реализуемых в форме государственных программ;

— перераспределение бюджетных ресурсов в сторону увеличения доли конкурсно распределяемых средств;

— более широкое использование механизмов возвратного и паритетного финансирования при поддержке прикладных работ, имеющих коммерческую значимость;

— инвентаризация имеющегося научного задела, стимулирование взаимного проникновения технологий в оборонный и гражданский сектор;

— выделение целевых средств на обновление приборной базы науки;

— радикальное улучшение информационного обеспечения, в том числе за счет привлечения коммерческих структур к развитию российской части Internet в интересах научно-образовательных и инновационных организаций;

— улучшение материального положения ученых в бюджетной сфере; стимулирование привлечения молодежи в науку;

— более широкое использование контрактной системы найма специалистов в научно-технической сфере;

— реструктуризация части отраслевых научно-исследовательских и проектных институтов в инжиниринговые фирмы с развитой финансово-экономической, маркетинговой и коммерческой структурой; санация и закрытие неэффективно работающих организаций;

— углубление интеграции науки и образования с целью повышения качества подготовки специалистов для новых высокотехнологичных направлений.

в сфере коммерциализации результатов исследований и разработок:

На этапе коммерциализации происходит сложный процесс превращения результатов НИОКР в инновационный продукт. Стимулирование этого процесса может быть эффективным только в том случае, если соблюдаются интересы всех его участников в каждом звене инновационного цикла (разработка — освоение — выведение на рынок). Ключевым моментом успеха процесса коммерциализации является скорость его осуществления, которая может быть обеспечена только при высокой экономической мотивации всех его участников и профессиональном уровне менеджмента.

Основные мероприятия:

— развитие системы венчурного инвестирования (внебюджетного финансирования высокорисковых проектов) в научно-технической сфере. Поддержка венчурного бизнеса со стороны государства необходима до тех пор, пока к нему не проявит интерес промышленность. Наиболее вероятными участниками венчурного финансирования в России являются Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), SITRA Management Ltd., Международная финансовая корпорация. Целесообразно также в соответствии с мировой практикой разрешить инвестирование средств пенсионных фондов в венчурные фонды.

— развитие системы государственного и частного страхования инновационных рисков; образование в рамках финансово-промышленных групп страховых компаний, которые взяли бы на себя страхование кредитных рисков, связанных с освоением инновационной продукции, таким образом разделив их с коммерческими банками;

— освоение и использование современных методов инжиниринга, прогнозирования и маркетинга наукоемкой продукции;

— развитие малого инновационного бизнеса путем формирования благоприятных условий и инфраструктуры для образования и функционирования малых предприятий;

— вовлечение в хозяйственный оборот прав на объекты интеллектуальной собственности и обеспечение надежной защиты от несанкционированного использования; мировой опыт показывает, что наиболее эффективным механизмом вовлечения интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот является разрешение передачи прав на продукты и процессы, созданные в научных организациях и университетах за счет государственных средств, промышленности для последующей их коммерциализации.

При переходе к инновационной экономике особое значение приобретают вопросы защиты и использования интеллектуальной собственности, как особого товара нематериального вида. В стране в ближайшее время для неё должно быть завершено формирование нормативно-правового пространства и определена конкретная ответственность государственных ведомств. При этом должны быть созданы правовые условия для коллективного творчества.

Широкомасштабные инвестиции со стороны негосударственных структур в промышленное освоение разработок, созданных за счет федерального бюджета, возможно только при введении правовых норм, согласно которым негосударственные структуры, участвующие в финансировании, могут получать исключительные права на результаты научно-технической деятельности.

Интересы государства при реализации интеллектуальной собственности обеспечиваются, главным образом, не за счет её продаж, а путем расширения конкурентоспособного сектора экономики, увеличения налогооблагаемой базы и повышения занятости населения.

Государству целесообразно закрепить за собой исключительные права только на результаты научно-технической деятельности, связанные с интересами обороны и национальной безопасности, а также права на результаты научно-технической деятельности, относительно которых оно имеет намерение самостоятельно довести разработки до промышленного применения и реализации готовой продукции. Во всех иных случаях права на результаты научно-технической деятельности должны быть отданы организациям-разработчикам новой техники, которые и будут напрямую взаимодействовать с инвесторами.

Одновременно в интересах государства при закреплении прав за организациями-разработчиками необходимо сохранить рычаги государственного управления исключительными правами на результаты НИОКР, выполненных за счет бюджета, для соблюдения экономической и технологической безопасности страны, в том числе:

— гарантированное приобретение государством неисключительной, безотзывной и безвозмездной лицензии на использование результатов НИОКР для государственных нужд при передаче исключительных прав организациям-разработчикам;

— право контроля за использованием созданных на средства федерального бюджета результатов НИОКР, передаваемых исполнителям и пользователям.

Конкретные шаги в области защиты и охраны прав интеллектуальной собственности включают:

— ускорение принятия федеральных законов, регулирующего отношения в сфере интеллектуальной собственности; разработку нормативно-правовых актов, направленных, в первую очередь, на реализацию государственной политики при введении в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности, полученных за счет средств государственного бюджета;

— подготовку соответствующих дополнений к закону Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах», постановлению Правительства РФ «Об использовании результатов научно-технической деятельности» и разработку предложений о форме правовой охраны секретных объектов интеллектуальной собственности в рамках авторского права;

— внесение изменений и дополнений в нормативно-правовые акты («Кодекс об административных правонарушениях РФ», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»), регламентирующие вопросы выявления нарушений прав авторов и правообладателей объектов интеллектуальной собственности, доказательства нарушения исключительных прав, а также вопросы проведения экспертизы в этой области;

— разработку типовых государственных контрактов, учитывающих сбалансированность законных интересов участников процесса создания и использования результатов научно-технической деятельности;

— подготовку Порядка определения источников и объёма финансирования и выплаты компенсаций владельцам объектов интеллектуальной собственности и информации о технологиях в случае их засекречивания (закон РФ «О государственной тайне»).

Основные мероприятия:

— дальнейшее развитие инновационной инфраструктуры для развития предпринимательства в научно-технической сфере (инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов);

— повышение эффективности использования государственной собственности в целях активизации инновационной деятельности. Быструю отдачу можно получить путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание инновационно-технологических центров и инновационно-промышленных комплексов;

— формирование корпоративных объединений образовательных, научных и промышленных организаций (включая федеральные центры науки и высоких технологий и исследовательские университеты) в целях восстановления кооперационных связей, использования эффекта масштаба производства и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;

— ликвидация или диверсификация неперспективных и убыточных производств с проведением, в случае необходимости, предусмотренных действующим законодательством мер и процедур банкротства, введению внешнего управления, продажи имущества эффективному собственнику;

— создание инфраструктуры для перераспределения оборудования (информационные и лизинговые агентства, торговые предприятия по продаже подержанного оборудования и т. д.);

— создание с ведущими зарубежными фирмами совместных производств, на основе реализации крупных проектов;

— развитие системы внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов для обеспечения проведения научно-исследовательских и опытно-констукторских работ в интересах отраслей промышленности;

— проведение мер по налоговому стимулированию инновационной восприимчивости промышленных предприятий, включая списание текущих затрат на исследования и разработки из налогооблагаемой базы, ускоренную амортизацию нового научного оборудования;

— развитие и широкое распространение системы подготовки кадров менеджеров;

— формирование нормативно-правовой базы инновационной сферы;

— создание систем стандартизации продукции и сертификации технологических процессов, товаров и услуг.

Необходимые изменения в законодательстве

Необходимо внести изменения в законодательство и правоприменительную практику, связанную с созданием действенного механизма правовой защиты инвестиций. Принять поправки в законы:

«Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике», чтобы учесть и уточнить концептуальные проблемы инновационного процесса и его составляющих, субъектов и объектов инновационной деятельности и решить концептуальные вопросы инновационной и научно-технической политики.

«О науке и государственной научно-технической политике» (от 23.08.96, ╧127-ФЗ) — ввести в него механизм отношений между субъектами научной и научно-технической деятельности и потребителями научно-технологической продукции, которыми являются промышленные предприятия различных форм собственности.

Разработать основные положения о национальной системе венчурного финансирования в рамках «Основных направлений развития внебюджетного финансирования высокорисковых проектов (система венчурного инвестирования) в научно-технической сфере на 2000‒2005 годы».

Внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 1992 г. ╧ 552 «Об утверждении Положения о составе затрат на производство и реализацию продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли» (с последующими изменениями). Предлагается учесть в составе затрат затраты по созданию новых и совершенствованию применяемых технологий.

Внести изменения в Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ15/2000, «Учет нематериальных активов») с целью уточнения порядка учета объектов интеллектуальной собственности и их амортизации, устранив различия относительно объектов интеллектуальной собственности, приобретенных за счет собственных средств и за счет средств бюджета.

Внести изменения в Закон Российской Федерации «Об инвестиционной деятельности» от 26.05.91 ╧1488‒1, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 ╧ 39-ФЗ и «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 09.07.99 ╧160-ФЗ с целью создания благоприятных условий для инвестирования средств в научную и инновационную деятельность.

Необходимо также ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях и коммерческой тайне.

Первоочередные меры

В числе первоочередных мер необходимо отметить следующие:

— выделение приоритетов научно-технологической и инновационной деятельности, увязанные с промышленной политикой;

— осуществление, в соответствии с системой приоритетов, реорганизации системы федеральных целевых программ;

— начиная с 2001 года, закладывать в бюджет ежегодный рост ассигнований на научные исследования. Выделяемые средства должны в первую очередь использоваться для поддержки фундаментальных исследований, обновления приборной базы и привлечения молодежи в науку;

— активизировать развитие инновационной инфраструктуры, выделяя на эти цели до 10 % средств государственной инвестиционной программы;

— разработать систему конкурентных механизмов для стимулирования инновационной активности;

— усовершенствовать механизмы поддержки малого инновационного предпринимательства, включая прямое финансирование из федеральных и региональных источников и стимулирование создания инновационной инфраструктуры;

— продолжить работу по реструктуризации сети научно-технических организаций, в том числе через поддержку интеграции научных учреждений и вузов, а также отраслевых организаций с промышленными предприятиями;

— развивать инновационную инфраструктуру в форме инновационно-технологических центров, инкубаторов, технопарков, инновационно-промышленных комплексов в том числе путем передачи неиспользуемых производственных площадей и ресурсов под создание данных структур;

— образовать федеральные центры науки и высоких технологий в целях восстановления кооперационных связей и концентрации ресурсов на перспективных направлениях экономического роста;

— разработать концептуальные основы осуществления инновационного процесса (доработать и принять Закон Российской Федерации «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике»);

— ускорить принятие законов о служебных изобретениях, полезных моделях и промышленных образцах, о секретных изобретениях, о коммерческой тайне;

— ликвидировать неопределенности в законодательстве и правоприменительной практике, касающиеся ограничения прав владельцев интеллектуальной собственности и правовых основ передачи коммерческой тайны и секретов производства;

— разработать нормативную базу для обеспечения возможности привлечения в инновационную область внебюджетных источников инвестирования, в первую очередь через развитие венчурных и страховых механизмов;

— разработать нормативную базу и механизмы финансирования инновационных проектов, реализуемых с участием и под патронажем государства, учитывая при этом платный характер предоставления ресурсов и возможности их капитализации.

РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Основные цели и задачи развития транспортной инфраструктуры.

Развитие транспортной инфраструктуры относится к приоритетным задачам государственной деятельности. Основная цель развития транспортной инфраструктуры — создание условий для улучшения социально-экономического положения России путем снижения издержек (увеличение скорости, снижение рисков) транспортировки товаров и грузов по территории страны, улучшения качества транспортных услуг, предоставляемых населению, обеспечения растущих потребностей экономики в транспортных услугах.

В целях координации действий органов власти различного уровня, предприятий и инвестиционных институтов в сфере развития транспорта необходимо обеспечить разработку отсутствующей на сегодняшней день единой общегосударственной (с увязкой по видам транспорта и регионам) программы развития и реконструкции транспортной инфраструктуры.

При этом должны быть учтены как потребности экономики в развитии инфраструктуры внешнеторговой деятельности: использованию преимуществ геополитического положения страны и укреплению её роли в мировой хозяйственной системе, так и интересы интеграции внутреннего рынка.

Предусматривается реализация программы формирования и планомерного развития российских транспортных коридоров, интегрированных в единую евроазиатскую транспортную сеть, использующей преимущества пространственного положения, развитие коммуникации страны на направлениях Запад-Восток и Север-Юг, включая Транссиб и Северный морской путь.

Программа развития транспортной инфраструктуры включает направления:

— развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры;

— реализация транзитного потенциала России,

— развитие торгового флота и транспортной авиации;

Развитие системы автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры.

Национальная сеть автомобильных дорог общего пользования не удовлетворяет потребностям отечественных товаропроизводителей и населения, нуждам национальной безопасности, задачам территориальной связности отдельных регионов и населенных мест.

По всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог общего пользования Россия значительно уступает зарубежным странам. До настоящего времени 39 тысяч населенных пунктов (в том числе 7,5 % от общего числа районных центров и 6,7 % центральных усадеб сельскохозяйственных организаций) не имеют связи с транспортной системы страны по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Неудовлетворительно транспортно-эксплуатационное состояние дорожных сооружений.

Не завершено формирование скелетной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Дальнего Востока, Европейского Северо-Запада. Все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь, на подходах к крупным и крупнейшим городам страны, а также основным транспортным узлам.

В плане национальной безопасности особенную тревогу вызывает незавершенность системы магистральных дорог, связывающих российские порты с грузообразующими и транзитными узлами, а также угроза вытеснения России из системы международных транспортных коридоров с соответствующей потерей транзитного грузопотока через территорию России.

Формирование базовой сети федеральных дорог необходимо для укрепления государственности, национальной безопасности, защиты непосредственных геополитических интересов России а также защиты социально-экономических интересов российских товаропроизводителей.

В качестве приоритетов развития системы автодорог следует выбрать:

• обеспечение соответствия протяженности и пропускной способности федеральной и территориальных сетей автомобильных дорог требованиям территориальной связанности и обороноспособности страны, фактическому и прогнозному уровням развития автомобильного транспорта,

• продвижение к созданию системы автомобильных магистралей и подъездов к крупнейшим транспортным узлам (морским и речным портам, аэропортам, железнодорожным станциям) в международных и важнейших межрегиональных транспортных коридорах; интеграция национальной системы автомобильных магистралей в соответствующие Европейскую и Азиатскую системы с обеспечением адекватного места России в международных транзитных перевозках,

• обеспечение бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также учёт природоохранных требований и условий экологической безопасности.

В ближайшие годы будут пересмотрены доходные источники дорожного строительства. Подлежит поэтапной и полной отмене крайне обременительный для реального сектора экономики взимаемый с выручки налог на пользователей автомобильных дорог. При этом имеется ввиду, что отмена «оборотных налогов» будет сопровождаться развитием пользовательских (то есть связанных с использованием автотранспортных средств) налоговых и неналоговых источников и не должна приводить к свертыванию программ дорожного строительства.

Приоритеты и направления развития сети автомобильных дорог, целевые нормативы протяженности сети, и, соответственно, ассигнования, необходимые для реализации этих нормативов являются минимально необходимыми параметрами развития сети; даже при достижении этих нормативов будет сохраняться значительное отставание плотности сети от сравнимых мировых аналогов.

Базовый сценарий предполагает сохранение в основном инвестиционного потенциала дорожного строительства в 2001‒2003 г.г. С учетом неизбежного в ближайшие годы отказа от использования «оборотных налогов» это потребует компенсации путем увеличения фискальной нагрузки в цене моторных топлив и других материалов, связанных с использованием автомобилей и дорог.

Для достижения указанных приоритетов этого необходимо:

(определение основного источника финансирования развития национальной дорожной сети.

(принятие закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» с установлением четкого разграничения ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по вопросам содержания и развития автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, в том числе — находящихся в пределах городских территорий, а также в сельской местности.

(решение вопросов землеотвода и землепользования, возникающих в процессе строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, включая вопросы формирования целевого земельного фонда и налогообложения земель автомобильных дорог.

(урегулирование вопросов дорожных концессий, введения в определенных случаях платного проезда на участках дорог и искусственных сооружениях, а также коммерческого использования земель, прилегающих к автомобильным дорогам.

(принятие федеральной целевой программы «Дороги России XXI века».

(пересмотреть действующие транспортные и транспортно-градостроительные нормативы и методические документы с учетом фактора автомобилизации и, соответственно, ролевой функции автомобильных дорог.

(Реализация комплекса мер, обеспечивающих прозрачность расходов на дорожное строительство и действенный контроль за эффективным и целевым использованием средств указанных фондов, а также качеством дорожных работ.

Развитие торгового флота и транспортной авиации.

Другой важнейшей приоритетной задачей развития транспортной инфраструктуры является развитие торгового флота России. Рост экспортного потенциала страны, связанный с расчетами по наращиванию ВВП и объёмов промышленного производства, диверсификацией экспорта в направлении увеличения доли товаров с высокой степенью обработки и добавленной стоимости, требует переориентации ряда товарных потоков на транспортировку посредством торгового флота.

Государственной программой «Возрождение торгового флота России» предусмотрено создание морских терминалов в портах на трассе вдоль арктического побережья — в Анадыре, Певеке, Диксоне, Нарьян-Маре и других. Россией объявлен перечень портов вдоль Северного морского пути, в которые разрешен заход иностранных танкеров, рефрижераторов и других судов, готовятся документы и службы, необходимые для проводки иностранных судов, осуществления таможенного и пограничного контроля и другие действия.

Необходимость поддержания сырьевого экспорта повышает актуальность строительства и реконструкция морских портов обеспечивающих экспорт энергоносителей в европейской части страны. Так, наряду с реконструкцией портов Новороссийска и Санкт-Петербурга в рамках программы Всемирного Банка, должно быть начато строительство нефтяного комплекса нового порта в районе г. Приморск. Первоочередным объектом здесь является нефтеналивной терминал в составе Балтийской трубопроводной системы.

Минтрансом России совместно с отечественными грузооператорами, судоходными компаниями, экспедиторами и с зарубежными партнерами активизирована работа по направлению традиционных транспортных потоков, формирующихся в Индии, странах Азиатско-Тихоокеанского Региона и проходящих через территорию Ирана, на российские порты бассейна Каспия. В этой связи большое внимание уделялось развитию Махачкалинского и Астраханского транспортных узлов, как ключевым объектам транспортной инфраструктуры Северного Кавказа и Поволжья. Под эгидой ЭСКАТО ООН ведется работа по созданию транспортного коридора «Северный луч» КНР — Казахстан — Россия — Белоруссия — Польша — Германия.

Открытие воздушного пространства России над Сибирью для массового регулярного пропуска иностранных судов, обслуживающих международные и межконтинентальные линии, повысит значимость страны среди международных авиационных организаций и в системе международных хозяйственных связей, будет способствовать е╦ экономическому развитию и может стать стабильным источником экспорта услуг. В настоящее время функционирует несколько коридоров, по которым осуществляется пропуск иностранных судов, связывающих страны Европы и Азии, Северной Америки и Юго-Восточной Азии.

На первом этапе будет обеспечена организация обслуживания регулярного транзитного движения иностранных судов. На втором должно произойти включение сибирских аэропортов в систему международных пассажирских и отчасти грузовых перевозок. На третьем — формирование в пределах Сибири сети международных грузовых терминалов и включение их в систему межконтинентальных экономических связей. В настоящее время с участием иностранных фирм ведутся переговоры и начаты работы по реконструкции или созданию аэропортов и аэровокзалов в Новосибирске, Иркутске, Чите, Барнауле, Кемерове, Омске и других городах Сибири.

Реализация транзитного потенциала России.

Занимая выгодное географическое положение, имея выходы к морям, а также обладая системой космической, воздушной, морской навигации, Россия владеет и уникальными возможностями участия в международном транзите.

По своей сути транзит является экспортом транспортных услуг, предоставляемых национальными компаниями грузовладельцу и перевозчику при следовании груза и транспортного средства по территории России. Набор этих услуг зависит от уровня развития национальной товаропроводящей сети и её качества. Прежде всего это услуги национальных перевозчиков, экспедиторов, связистов. Кроме того, транзит является катализатором развития широкого спектра сопутствующих услуг по заправке транспортных средств топливом, организации торговли и питания, ремонту транспортных средств и его сервисному обслуживанию.

Транзит позволяет эффективно использовать резервы провозных возможностей национальных транспортных систем, стимулирует их воспроизводство и совершенствование. Как следствие этого — активно развивается транспортное машиностроение и обеспечивающие его отрасли.

Использование национального трубопроводного транспорта, электропередающих систем для транспортировки газа, нефтепродуктов и электроэнергии из одной страны в другую через территорию Российской Федерации, также является существенным элементом транзитного потенциала страны. Как правило, развитие транзитных возможностей этих систем сопряжено со значительными затратами, далеко идущими политическими и экономическими последствиями для участвующих в проекте государств. Транзит следует рассматривать не только как часть бизнеса вносящая свой вклад в ВВП, но важный элемент международного позиционирования страны.

Россия имеет свою нишу в мировом транзитном бизнесе — в силу большого геополитического периметра современные радикальные изменения превратили её в территорию почти наполовину состоящую из пограничных субъектов, а значит на территории страны находятся 45 субъектов международной транзитной деятельности.

Прогнозные оценки развития мировой экономики говорят о том, что основные финансовые и товарные потоки в начале будущего столетия будут сосредоточены в треугольнике США — Европа — Дальний Восток. И важнейшая задача России в полной мере реализовать свое выгодное географическое положение страны как естественного транзитного моста между Европой и Азией.

Россия обладает транспортной сетью, ориентированной на внешний мир, и при этом имеющую хорошую проходимость внутри национальной территории. Это означает, что для развития транзита нам не нужно создавать новых внутренних коридоров или дополнительных транспортных переходов в сопредельные страны.

России не нужно привлекать огромные инвестиции для развития уже имеющегося транспортного коридора (хотя средства для поддержания работы дороги требуются). Существует и функционирует Транссиб. Имеется огромный опыт организации и сопровождения исключительно больших объёмов перевозимых грузов.

Главное конкурентное преимущество России — более короткое, при прочих равных условиях, время доставки грузов. Скорость доставки грузов по российским железным дорогам существенно возросла. Этот факт приобретает особое значение учитывая наступление эры электронной торговли, приоритетом которой являются «скоростные сделки».

Морской же транспорт в перспективе сохранит свои позиции на трансокеанских маршрутах и при перевозке массовых грузов.

Крайне важным является и другое обстоятельство: транспортные коридоры России проходят по регионам богатым полезными ископаемыми и перспективными в плане их освоения. Развитие российского транзита безусловно будет способствовать и помогать росту производства, занятости населения в этих регионах.

Конкурентным преимуществом является также тот факт, что транзит по российской территории — это транзит по единой территории, на которой действуют единые законы, в том числе таможенное законодательство, тогда как конкурентам приходится искать консенсус между интересами различных суверенных государств. Транзит — это стабилизирующий фактор. Какие бы политические, экономические изменения не происходили, избранный, развитый и закрепленный на практике транспортный транзитный маршрут остается стабилизирующим долговременным фактором.

Создание и развитие любого транспортного коридора, маршрута подразумевает не только внутренние усилия транспортников. Международное движение грузопотоков организовано и функционирует в многофакторной системе координат. Для защиты российских интересов и предотвращения изоляции России необходимо подключение Российской транспортной системы к международному движению грузопотоков путем:

• создания направлении, связывающих транспортные сети России и стран Средней и Центральной Азии через территории Азербайджана, Казахстана, Туркменистана и др., в том числе с использованием паромных переправ через Каспий;

• подключения транспортного маршрута, соединяющего Каспийское и Чёрное моря по Волго-Донскому каналу к системе евроазиатских транспортных связей;

• активизации работы по использованию существующих железнодорожных маршрутов для перевозки грузов и пассажиров через территорию России по Транссибу и Турксибу;

• развития начатой практической работы по транспортировке казахстанской и туркменистанской нефти через порт Махачкала, по подготовке к транзитным перевозкам узбекского хлопка через Казахстан (Актау), Астрахань и далее на Европу по ВВП.

• подготовки к открытию внутренних водных путей России для плавания судов типа «река-море» на участке между Чёрным и Каспийским морями (в рамках подготовки к взаимному открытию водных путей России и Европейского Союза). Использование этого водного пути в системе евроазиатских транспортных связей дополнит коридор TRACECA и позволит избежать две перевалки грузов;

• рассмотрения и принятия разработанных предложений по формированию генеральной стратегии России в отношении проектов ТРАСЕКА и ИНОГЕЙТ.

С политико-экономической точки зрения вопросы евроазиатского транзита грузов через территорию России необходимо рассматривать через призму наличия грузовой базы на концах маршрута, то есть на Дальнем Востоке и в Западной Европе, а также с позиции грузообразующих стран по отношению к стремлению России укрепить свои позиции как транзитной державы — экономическая (конкуренция) и геополитическая.

Один из самых важных маршрутов, соединяющих Европу и Азию через территорию России -Транссибирская магистраль. Магистраль, с ведением в строй которой Россия технологически закрепила свой евроазиатский характер и возможность влиять на геополитические процессы.

В 1998 году по Транссибирской магистрали было перевезено 20 тысяч контейнеров против 153 тысяч в 1991 году.

К причинам столь резкого падения объёмов перевозок можно отности следующие:

• распад единого транспортного пространства бывшего СССР, падение управляемости транспортным процессом;

• несбалансированная тарифная политика участников транзитных перевозок в условиях экономического кризиса;

• существенное увеличение времени следования транзитных грузов из-за отсутствия координации действии участников перевозок;

• несовершенство таможенного законодательства, не учитывавшего специфику транзитных перевозок;

• падение качества услуг предоставляемых российскими транспортными предприятиями.

Статистика показывает, что Транссиб используется в основном для перевозки дорогостоящего импорта из Азии на западные российские рынки. На грузопотоки с востока на запад приходится 70 % грузоперевозок, остальное составляют перевозки с запада на восток. В перевозках Европа — страны АТР, осуществляемых через территорию России и бывших союзных республик, сложились довольно устойчивые маршруты следования транзитных грузопотоков.

Самую сильную конкуренцию в привлечении транзитных грузов на российскую территорию оказывают в последнее время транснациональные судоходные компании. Осуществляя массированные инвестиции в строительство высокоэффективного флота и, как следствие, снижая фрахтовые ставки, они добились того, что средний тариф на морские перевозки контейнера из портов Дальнего Востока в страны Севере — Западной и Центральной Европы стал вдвое ниже железнодорожного. Поэтому несмотря на то, что путь через Россию почти втрое короче, проводимая ценовая политика вынудила владельцев грузов пользоваться морским путем. За последние 10 лет объёмы морских перевозок увеличились вдвое, а железнодорожных — по территории РФ — сократились по контейнерам практически в семь раз. Большое значение имеет и качество предоставляемых услуг. Средний срок движения морских контейнеровозов (deep sea) в сообщении Запад — Восток и Восток — Запад от портов стран АТР до Европейских портов (Роттердам, Гамбург, Антверпен, Бремерхафен) без учета времени на погрузку и выгрузку в настоящее время составляет 35 суток.

Средний срок фактической транспортировки контейнеров по Транссибирской магистрали до границ бывшего СССР составляет 15 суток в западном направлении и 17 суток — в восточном. Сроки нахождения контейнеров в порту Восточный равны соответственно 7 и 6 суткам. С учетом морской составляющей рассматриваемого маршрута от/до порта Восточный, общее транзитное время оценивается в 25 суток как в западном, так и в восточном направлении.

Увеличение скорости железнодорожных составов позволит в перспективе сократить сроки доставки груза от Владивостока и Находки до Петербурга и Калининграда до семи-восьми суток. С ростом скорости наблюдается и существенная экономия средств. Кроме того, сокращение вследствие этого срока аренды контейнера даст дополнительную прибыль. В этом основной аргумент неизбежности роста конкурентоспособности российского транзита против морского варианта на средне- и долгосрочную перспективу,

Выбор маршрута транспортировки товара зависит и от многих других причин. Грузовладелец предпочитает иметь дело с одним перевозчиком (оператором), который отвечает за груз на всем пути следования. Необходимы охрана и сопровождение грузов, а также информационный мониторинг его прохождения. Грузовладелец должен быть уверен, что все отношения с ним построены на общепринятых в мире правилах, пограничных и таможенных процедурах. Однако о тарифной конкурентоспособности Транссибирского транзита можно будет окончательно судить только тогда, когда будут абсолютно ясны все элементы и составляющие сквозных тарифных ставок на альтернативных направлениях.

Согласно прогноза распределения объёмов транзитных перевозок Европа-Азия по территории России на 2005 год общий объём транзита по неблагоприятному варианту развитию событий может составить 1330 тыс. тонн, а по благоприятному — 4200 тыс. тонн. Ожидается, что почти весь грузопоток будет «контейнеризирован», и может составить примерно 260 тыс. контейнеров в двадцатифутовом эквиваленте. Сравнивая поэлементные составляющие ставок сквозных транзитных тарифов и прогнозы распределения объёмов прохождения транзита через территорию России можно сделать вывод о том, что Транссибирский транзит безусловно может быть конкурентоспособным на направлениях Восток — Запад и Запад — Восток при соблюдении условий обеспечения сохранности грузов и снижения абсолютного размера тарифа. Наглядным примером может служить 1997 год, когда сокращение на 10 % тарифа привело к увеличению транзита по Транссибу на 29 %.

Коридор «Север — Юг», основная трасса которого пролегает по направлению Индия — Иран — Каспийское море — европейская часть России с выходом на Европу предполагает загрузку мощнейшей единой глубоководной системы. Развитие Волго-Донского канала предполагает выход через Чёрное море на Юго-Восток Европы и в центр континента по Дунаю. По Волге транзитный путь выходит на Волго-Балт, на Балтику, Скандинавию- Использование внутренних водных путей России для международного транзита может дать стране значительный приток валютных средств. Развитие и создание водного коридора Волга — Дон — Дунай, по предварительной оценке, обеспечит доходы России от транзита в размере 1 млрд долларов. Здесь предстоит рассмотреть возможность внедрения прямых бесперевалочных технологий и обоснования плавания судов смешанного плавания.

В развитии внутренних водных путей России с прицелом на их использование в транзитном контексте заинтересованы страны ЕС, однако после вступления России в ВТО на повестку дня будет поставлен вопрос об открытии внутренних водных путей для иностранных перевозчиков.

Значительная часть территории России состоит из земель, расположенных в северной, северо-восточной части Евразии. Развитие и освоение северной части континента не сходит с повестки дня. Возрастает значение Северного морского пути, обеспечивающий короткий путь, связывающий Северо-Западную Европу с Юго-Восточной Азией, Америкой, Канадой. Северный морской путь является важнейшей частью инфраструктуры экономического комплекса Севера России. Завершение строительства железной дороги Беркакит-Якутск предполагает возникновение нового варианта транзитных перевозок по маршруту Европа — Северный морской путь — река Лена(глубоководный участок) — Транссиб — Азия, Получает развитие транспортировка нефти по Северному морскому пути с Ямала и Приразломного месторождения.

Контейнерный трафик в направлении Европа — Азия — Европа в ближайшее время будет сосредоточен на трансокеанском маршруте. Основные грузоотправители в Юго-Восточной Азии — Китай, Япония, Корея — сосредоточатся на отправке контейнеров морем. России предстоит большая работа по предоставлению наилучших условий грузовладельцу дорогого товара, который потребует от перевозчика, экспедитора резкого сокращения времени доставки. Особенно это будет сказываться в условиях развития электронной торговли. В случае успеха 5‒6 % евроазиатской торговли и, соответственно, контейнерных перевозок от сегодняшнего уровня, будет сосредоточено на российских транспортных транзитных системах. Цена этого вопроса — около 15 млрд долларов.

Другая важная задача — импортозамещение. Россия импортирует ежегодно транспортные услуги в объёме 3 млрд долларов. Часть этих средств реально вложить в развитие собственных транспортных услуг (здесь нужно детальное экономическое обоснование), способных заменить импортируемые с тем же качеством, но по более низким тарифам. Импортозамещение помимо прямого экономического эффекта от снижения стоимости транспортировки окажет также косвенный эффект в виде общего улучшения российской транспортной инфраструктуры, стимулирования экономического роста в смежных отраслях экономики (машиностроение — дорожные машины, суда, железнодорожные вагоны и т. д.; металлургия; дорожное строительство и т. д.)

Необходимо продолжить совместную работу с Казахстаном по наращиванию транзита. Казахстан оказался в положении своеобразного подвижного звена в системе имеющихся и планируемых транспортных коридоров. Севернее проходит Транссиб, южнее создается железнодорожный коридор берущий начало в Китае. Последний проект по перевозке узбекского хлопка через Казахстан и Россию дает основание предполагать о расширении нашего сотрудничества, а значит и транзита.

Дальнейшее увеличение объёмов грузоперевозок на перспективу до 2010 года потребует инвестиций в инфраструктуру, а также технического и технологического переоснащения транзитной системы. Потенциальными инвесторами могут стать государственные структуры, частные фирмы, транспортные компании, а также крупные грузоотправители заинтересованные в проникновении на прибыльные транзитные рынки,

Для обеспечения такой масштабной задачи, каковой является перехват 5‒6 % товарного потока на российскую транспортную систему, в перспективе потребуется коренная модернизация транспортного комплекса. Оценочный объём инвестиций, необходимых для поэтапного осуществления подобной модернизации превысит 50 млрд долларов. Для сравнения, на решение аналогичных задач Китай за последние восемь лет затратил более 30 млрд долларов.

На эти цели со стороны международных финансовых организаций Россия сможет получать не более полумиллиарда долларов в год. Остальное необходимо привлечь от грузовладельцев, заинтересованных в том числе и в транзите грузов через российскую территорию. Россия в этом случае получит возможность за счет инвестиций в транзит решить свои внутренние задачи реконструкции транспортной системы.

Для привлечения столь масштабных инвестиций необходимо законодательное утверждение таких форм работы с инвестором, как концессия и получившая широкое распространение в последние десятилетия система «построил-оперируй-передай». Данный механизм необходим для привлечения инвесторов в крупные инфраструктурные проекты с длительным сроком окупаемости. В соответствии с этой схемой инвесторы и государство заключают договор, по которому инвестор строит объект инфраструктуры под ключ (порт, контейнерный терминал, аэропорт, мост, платную дорогу и др.) и осуществляет эксплуатацию объекта в течении 20‒30 лет. По завершении этого срока государство имеет право выкупить контрольный пакет акций у инвестора по взаимовыгодной цене, устанавливаемой в момент подписания соглашения.

Рассматривая проблемы модернизации инфраструктуры страны в целом, необходимо обозначить следующие задачи:

• на базе наработок транспортных министерств и ведомств разработать программу развития международных транспортных коридоров с учетом того, что они должны обслуживать также и внутренние потребности России.

• внедрять новые современные формы привлечения инвестиций, применяемые многими странами (концессии, система «построил-оперируй-передай»).

• направлять на реконструкцию инфраструктуры большую часть средств из международных займов. Для России эта величина сейчас не превышает 5 % общего объёма заимствований, в то время как в большинстве стран-реципиентов эта доля составляет зачастую более 60 %.

• принимать меры разумного протекционизма в отношении российских транспортных компаний, судовладельцев, портов и других объектов транспортной инфраструктуры, участвующих в транзитных перевозках,

• развивать международное сотрудничества в области транзитных перевозок, прежде всего со странами, тяготеющими в силу геополитического положения, к российскому варианту транзита. Оценивая поддержку МИД России в решении международных вопросов связанных с развитием транспортной кооперации, видится необходимой потребность в целенаправленных дипломатических шагах для решения неурегулированных проблемных вопросов, имеющих решающее значение для перспектив транзита — статус Каспийского моря, Керчь-Еникальского канала и др.

• для преодоления сложившегося негативного имиджа России, как «черной дыры» в отношении сохранности транзитных грузов потребуется активная работа со средствами массовой информации как на национальном, так и на международном уровне. Это в определенной степени должно способствовать и координации усилий государственных и коммерческих структур в области развития транзита.

Таким образом, транзит играет большую роль в экономике России. При этом очевидно, что имеются все предпосылки для значительного, в 7‒8 раз, увеличения этого вида услуг мировому сообществу.

Это задача национального масштаба имеет прямую связь с изменением структурной политики и экономической стратегии государства. Она коренным образом влияет на геополитическое позиционирование России и имеет шанс стать одним из факторов, стимулирующих развитие не только транспортного комплекса, но и экономики России в целом.

РЕФОРМИРОВАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ

Экономическое развитие страны требует реформирования естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, газовой и железнодорожной отраслях. Без этого невозможно решить проблемы привлечения в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей и увеличения предложения их услуг в период возрастающего вследствие экономического роста спроса на них. Реструктуризация естественных монополий является также основой снижения издержек потребителей их услуг. Необходимо достижение компромисса экономических интересов между укреплением финансово-хозяйственного положения этих отраслей, необходимым для надежного удовлетворения платежеспособного спроса на их услуги, и сдерживанием соответствующих компонентов затрат российских товаропроизводителей.

Государственная политика в этой сфере будет направлена на решение следующих задач:

• реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля во втором, повышения прозрачности структуры затрат,

• сохранение преимуществ интегрированных систем — технологической целостности, управляемости и надежности,

• отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий; в отраслях естественной монополии, поэтапное дерегулирование внутренних рынков их услуг при разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие,

• выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг,

• полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей,

• создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников рынков,

• обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании,

• прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

Структурные преобразования в естественных монополиях отраслей ТЭК.

Целями реструктуризации естественных монополий в отраслях ТЭК являются повышение эффективности работы и инвестиционной привлекательности этих отраслей, снижение издержек потребителей их услуг при условии надежного удовлетворения платежеспособного спроса.

Структурные преобразования в сфере топлива и энергии должны быть направлены на развитие рыночных отношений и механизмов в сфере топлива и энергии, разделение потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.

Государственная политика в этой сфере будет основываться на следующих принципах:

• Институциональные преобразования в отраслях ТЭК не должны приводить к потере объективных преимуществ существующих интегрированных систем топливо и энергообеспечения: технологичной целостности, управляемости и надежности.

• Институциональные преобразования в отраслях ТЭК должны осуществляться при полной организационной и финансовой прозрачности. Необходимо законодательно установить порядок и перечень представляемой организациями ТЭК информации о своей финансово-экономической деятельности.

• Должен быть определен механизм представления интересов государства и организаций ТЭК на внешних энергетических рынках.

• Государственное регулирование естественных монополий в отраслях ТЭК помимо жесткого тарифного регулирования должно обеспечить открытый, недискриминационный, упрощенный доступ независимых потребителей и производителей к их услугам.

• Выделение потенциально конкурентных видов деятельности должно быть ориентировано на дерегуляцию этих сфер деятельности. При этом государство будет проводить активную антимонопольную политику в этих областях. В том числе будет осуществляться ценовое и тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нём доминирующее положение, до достаточного увеличения на рынке доли независимых производителей (продавцов).

• Институциональные преобразования в каждой из отраслей ТЭК специфичны и индивидуальны, но при этом необходимо обеспечить согласованность проводимых мероприятий. Особенно это касается реструктуризации газовой промышленности и электроэнергетики.

• Институциональные преобразования в отраслях ТЭК должны способствовать развитию функциональной специализации, в том числе созданию высокотехнологичных, специализированных компаний, как оказывающих квалифицированные услуги участникам энергетических рынков, так и осуществляющих добычу (производство) топливно-энергетических ресурсов.

• Для обеспечения надежности и устойчивости топливо- и энергообеспечения на этапе становления энергетических рынков государство создаст контролируемые торговые площадки и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки на энергетических рынках, а также будет поддерживаться связь с техническими операторами энергетических систем.

• Будут разработаны порядки лицензирования участников энергетических рынков на предмет соответствия, как необходимым техническим требованиям, так и коммерческой добросовестности.

На первом этапе (2000‒2003 гг.) необходимо обеспечить разработку и принятие нормативно-правовой базы для проведения дальнейших институциональных преобразований в отраслях ТЭК

Структурные преобразования в газовой промышленности.

Целью структурных преобразований в газовой промышленности является повышение эффективности функционирования и инвестиционной привлекательности отрасли в условиях рыночной экономики и постепенной либерализации газового рынка с обеспечением интересов государства, газовых компаний и потребителей газа.

Развитие нерегулируемого сектора внутреннего рынка газа должно быть поддержано комплексом институционально- административных мер по совершенствованию организационной структуры отрасли в рамках следующих направлений:

Совершенствование организационной структуры отрасли.

Основой для совершенствования организационной структуры отрасли должно стать четкое определение функциональных ролей всех субъектов отрасли. Определение функциональных ролей хозяйствующих единиц должно быть проведено с целью разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер их деятельности, в отношении которых должны применяться соответствующие механизмы тарифного регулирования или антимонопольного контроля, соответственно. Данное разграничение может первоначально проведено путем введения отдельной финансовой отч╦тности по каждому виду деятельности с вынесением этих видов деятельности в отдельные структурные единицы, создаваемые в рамках существующих организаций газовой отрасли, а затем и их выделение в самостоятельные хозяйственные организации.

Этот процесс был начат созданием в составе ОАО «Газпром» газодобывающих и газотранспортных компаний, а также торгового дома ООО «Межрегионгаз» и будет продолжен в направлении их более ч╦ткого разграничения по сферам деятельности и повышения хозяйственной самостоятельности. В газораспределительных организациях (ГРО) необходимо провести разграничение деятельности по транспортировке газа от сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественной монополии.

В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов — коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов. Также в целях обеспечения финансовой и организационной прозрачности реструктуризации организаций газовой отрасли необходимо разработать механизмы экспертизы и контроля инвестиционных программ регулируемых организаций.

Поддержка развития конкуренции

Темпы и масштабы развития конкуренции на внутреннем рынке газа будут в существенной мере зависеть от позиции и действий государственных органов управления по поддержке этого процесса. Помимо уже принятых решений о дерегулировании цен на газ, добываемый независимыми производителями, предоставления им преференций по уплате акциза, предоставления возможностей для получения доступа к ГТС ОАО «Газпром», государственным органам управления предстоит провести ещё достаточно большую работу по развитию конкурентного сектора на внутреннем рынке газа, включая:

• обеспечение поддержки организационно-административными мерами процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также новых организаций — субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на рынке газа (организаторов биржевой торговли, поставщиков дополнительных системных услуг и т. п.). Мерами такой поддержки должны стать дальнейшее развитие правил поставок (торговли) газом, введение эффективного порядка и процедур государственного лицензирования субъектов рынка по выполняемым ими функциональным ролям, обеспечение их защиты от криминала и коррупции и др.;

• совершенствование ценового и тарифного регулирование в газовой отрасли, разработка и утверждение Основ ценообразования на природный газ и услуги, представляемые организациями газовой отрасли, разработка методических положений по расчету тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и по местным газораспределительным сетям;

• введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным и местным распределительным газопроводам (а в дальнейшем — других дополнительных услуг) и отладка механизмов доступа к этим газопроводам;

• развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью субъектов рынка, и в том числе:

• введение системы антимонопольного регулирования хозяйственных отношений, возникающих в процессе поставок газа на нерегулируемом рынке газа. Создание конкурентных секторов рынка потребует жесткого контроля поведения доминирующих субъектов рынка с соответствующим совершенствованием антимонопольного законодательства и процедур его применения на федеральном и местном уровнях. В том числе необходимо предусмотреть сохранение ценового регулирования участников рынка, занимающих на нём доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей газа и введение ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции;

• введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;

• разработка правила работы газовых рынков, создание необходимой инфраструктуры, в том числе торговых площадок и операторов, при помощи которых будут осуществляться сделки и поддерживаться связь с техническими операторами газотранспортных систем, разработка правил эксплуатации единой системы газопроводов в условиях развития газового рынка России.

Структурные преобразования в газовой промышленности

В процессе реализации программы совершенствования хозяйственных отношений в газовой отрасли целесообразно выделить три этапа, на каждом из которых Правительством Российской Федерации принимаются согласованные действия в сфере ценовой, налоговой и институциональной политике, опирающиеся на необходимые для их реализации изменения и дополнения в нормативно-правовой базе.

На первом этапе основными решаемыми задачами являются:

• преодоление кризиса неплатежей;

• обеспечение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Подготовить и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации Основные положения по развитию внутрироссийского рынка природного газа.

С целью реализации Основных положений:

— определить источники финансирования и запустить Проект по развитию внутрироссийского рынка природного газа, задачами которого должна стать комплексная разработка основных правовых, экономических, методических и технических аспектов развития рынка газа (включая подготовку нормативно-методических документов, детальных технических отчетов, бизнес-планов по важнейшим направлениям развития инфраструктуры газового рынка с последующей организацией финансирования и проведением тендеров по реализации этих проектов) с привлечением специалистов органов государственного управления.

Продолжить процесс разграничения функциональных ролей между хозяйствующими единицами, в том числе внутри интегрированных газовых компаний, обеспечив:

— финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО «Газпром». Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;

— финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;

— обеспечить поддержку развитию нерегулируемого сектора газового рынка, включая:

— совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО «Газпром», включая:

— уточнение порядка определения величины свободной мощности газотранспортной системы как разницы между номинальной производительностью трубопроводов по маршруту поставки и мощностью, используемой для исполнения договоров поставок по регулируемым ценам, заключенных ОАО «Газпром» с покупателями с учетом объёмов газа, реально оплаченных ими по предыдущим договорам. Включение в обязательства ОАО «Газпром» положения о регулярном предоставлении заинтересованным независимым поставщикам газа информации об определенной таким образом величине свободной мощности по основным маршрутам поставки газа;

— предоставление возможности независимым поставщикам газа, наряду с ООО «Межрегионгаз», участвовать на конкурентной основе в дополнительных поставках газа, осуществляемых по нерегулируемым ценам;

— упрощение для независимых поставщиков газа организационной процедуры получения доступа к ГТС ОАО «Газпром», согласования условий и подписания договоров на транспортировку газа;

— расширение состава услуг по обеспечению доступа, включая различные виды услуг по транспортировке с определением режимов поставки, а также системные услуги ОАО «Газпром», предоставляемые независимым поставщикам на возмездной основе (услуги по балансировке поставок и др.);

— предоставление возможности для получения доступа к ГТС ОАО «Газпром» импортерам газа, при осуществлении ими поставок газа потребителям Российской Федерации;

— распространение действия Положения об обеспечении доступа независимых организаций к ГТС ОАО «Газпром» на магистральные газопроводы (газпроводы-отводы), работающие в составе ЕСГ России, но принадлежащие независимым газотранспортным организациям;

— принятие ОАО «Газпром» обязательств по соблюдению общих условий первичной продажи газа (на выходе с установки по подготовке газа), соответствующих коммерческим нормам торговли и исключающих какую-либо дискриминацию в отношении всех покупателей — как организаций, входящих в состав системы ОАО «Газпром» или зависимых от него, так и совершенно независимых организаций;

— введение ограничений в отношении объёмов газа, покупаемого ООО «Межрегионгаз» у газодобывающих предприятий Газпрома, с целью предоставления возможностей для прямых закупок газа у этих предприятий газораспределительными и независимыми газосбытовыми организациями; согласование с ОАО «Газпром» программы сокращения прямых закупок газа ООО «Межрегионгаз» на 5‒10 лет;

— совершенствование процедур доступа производителей, потребителей и газоснабжающих организаций к местным газораспределительным сетям с обеспечением единых правил доступа ко всем сетям, включая распределительные газопроводы газотранспортных предприятий, и возможностей одновременного доступа к магистральным газопроводам и газораспределительным сетям. Необходимо обеспечить постепенную адаптацию ГРО и участников газового рынка к новым условиям работы в режиме открытого доступа к сетям. С этой целью необходимо на начало введения доступа определить первоначальный круг потребителей на территории обслуживания ГРО, которые могут покупать газ по прямым договорам с производителями (оптовыми поставщиками) газа в первую очередь, и установить соответствующие объёмы прямых продаж газа, разработать график и программу мер по расширению круга потребителей и объёмов газа, поставляемых по прямым договорам на 5‒10 лет;

— организацию биржевой площадки для отработки механизмов спотовой торговли газом.

Провести анализ (вариантов, способов и последствий реализации) и ввести ограничения на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли, включая ограничения на установление контроля ОАО «Газпром» над сферой переработки попутного нефтяного газа, над ГРО (транспортировка газа и(или) поставка газа) и над сферой импорта газа на российский рынок газа.

В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью:

Провести рационализацию системы и методов государственного управления в газовой отрасли, включая:

— создание эффективной системы государственного лицензирования, и в том числе подготовку лицензионных требований для каждого из лицензиатов — субъектов хозяйственных отношений в газовой отрасли и выдачу соответствующих лицензий. Введение обязательного коммерческого лицензирования нерегулируемых поставщиков газа, а также ГРО и газотранспортных компаний ОАО «Газпром» как операторов распределительной и магистральной сети;

— создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;

— пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения. Необходимо, в дополнении к преобладающей в настоящее время технической информации, обеспечить поступление информации о хозяйственной деятельности в соответствии с новыми стандартами раскрытия информации о деятельности организаций газовой отрасли, включая сведения о загрузке газопроводов и наличии свободных мощностей, объёмах прямых продаж газа, состоянии расчетов за газ и задолженности, структуре акционерного капитала, инвестиционных проектах и их реализации, об использовании прибыли, о величине начисленной амортизации и потребности в средствах на реконструкцию и другие сведения, позволяющие повысить эффективность государственного регулирования газовой отрасли;

— разработку новых и обновление существующих правил, норм, стандартов, методических положений и инструкций, регламентирующих взаимоотношения организаций газовой отрасли в процессе их совместной хозяйственной деятельности, а также их отношения с федеральными и региональными органами исполнительной власти в условиях развития внутрироссийского рынка газа;

Обеспечить в течение периода формирования цивилизованного рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранение в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО, существенно улучшив эффективность управления этими пакетами акций.

Улучшить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования газовой отрасли, обеспечив следующий порядок их совместной работы:

— Минэкономики РФ и Минтопэнерго РФ ежегодно разрабатывают топливно-энергетический баланс (ТЭБ) на 3‒5 лет по стране и отдельным экономическим районам, а также отдельные балансы электроэнергии, нефти, угля и газа, которые определяют государственную политику в соотношении использования основных видов топливно-энергетических ресурсов.

— исходя из утвержденного ТЭБа и на основе предложений газодобывающих и газотранспортных компаний Минтопэнерго РФ ежегодно утверждает их производственную программу на трех-пятилетнюю перспективу с оценкой объёмов необходимых капитальных вложений;

— — ФЭК России рассматривает, проводит экспертизу обоснованности и включает в зональные цены газа и транспортные тарифы инвестиционные затраты, необходимые размеры которых рассчитываются ОАО «Газпром» по утвержденным программам.

Необходимо существенно улучшить систему контроля со стороны Минтопэнерго России и ФЭК России за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и её потребителями.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:

— разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;

— разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;

— внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;

— внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;

— внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;

— внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО «Газпром» (ООО «Межрегионгаз») с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа;

— разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО «Газпром», соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;

— устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО «Газпром» и ГРО;

— создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;

— придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России. Аналогичные правила поставки газа должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

— определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;

— определение правил эксплуатации ЕСГ России (ГТС ОАО «Газпром») в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа. Аналогичные правила эксплуатации должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

— создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;

— подготовку проекта Федерального закона «О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне», создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.

— разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.

Задачами второго этапа являются:

— достижение безубыточности всех секторов рынка газа;

— создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;

— прекращение практики перекрестного субсидирования, и в частности продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.

Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;

С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам. Поручить ЦПДУ ОАО «Газпром» разработать и внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.

Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

В процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.

Разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.

Разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.

Разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.

Структурные преобразования в электроэнергетике

Структурные преобразования в электроэнергетике должны способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе единства сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Мероприятия должны учитывать все реальные, в том числе и технические особенности энергетической системы. Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики как инфраструктуры, способствующей стабильному развитию экономики, повышению её конкурентоспособности и удовлетворению потребностей населения.

Достижение данной цели невозможно без:

— Укрепления энергетической безопасности страны, являющейся основой стабильного роста

— Создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса

— Создания прозрачного рынка электроэнергии и правил подключения к нему, являющихся существенной составной частью инвестиционного климата страны в целом

— Создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя

Исходя их поставленных целей, потребуется решить следующие задачи:

1) Развитие единой сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии и механизмов её государственного регулирования

2) Демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

3) Развитие правовой базы электроэнергетики в новых условиях

Развитие единой сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии и механизмов её государственного регулирования

Создание единой сетевой и технологической инфраструктуры является, прежде всего, залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом её энергетической безопасности. Учитывая переходный период в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимо, с одной стороны, усилить государственное влияние в этой области, а, с другой стороны, повысить прозрачность этого вида деятельности. Повышение прозрачности позволит добиться большей эффективности регулируемого вида деятельности и создаст благоприятный, стабильный и прогнозируемый климат не только для субъектов рынка электроэнергии, но и для всего реального сектора экономики, поскольку позволит прогнозировать возможности по энергообеспечению и затраты связанные с подключением к единому оптовому рынку.

Демонополизация секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

Демонополизации производства электроэнергии и вывод её производителей на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных производителей электроэнергии и обеспечивает возможности для входа на рынок новых субъектов, что является необходимым условием привлечения инвестиций в отрасль.

Параллельно с демонополизацией производства необходимо создать механизмы регулирования нового оптового рынка со стороны государства, обеспечивающие:

— равенство субъектов рынка

— экономическую эффективность процесса ценообразования на рынке (например, на основе маржинальных цен)

— условия и механизмы регулирования системных услуг (поддержания качества энергии)

— стабильность и прогнозируемость правил функционирования рынка

Появление оптового рынка электроэнергии и выделение транспорта электроэнергии в отдельный вид бизнеса создаст условия для дерегулирования рыночного сбыта электроэнергии, что, в конечном итоге, приведет к снижению стоимости электроэнергии у конечного потребителя и создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.

Развитие правовой базы электроэнергетики в новых условиях

Реформирование электроэнергетики потребует значительного комплексного изменения в законодательстве. Более того, необходимо не только внести изменения в действующее законодательство, но и разработать специфические набор нормативных документов, регулирующих электроэнергетику.

Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:

Создание сетевой компании и диспетчерской службы федерального уровня с усилением роли государства в них.

В состав создаваемой сетевой компании должны войти все межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России. В процессе создания сетевой компании необходимо найти решение вопроса о выделении системообразующих сетей оптового рынка из состава тех энергосистем, в которых РАО «ЕЭС России» не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации.

Единая диспетчерская служба оптового рынка создается на базе ЦДУ и ОДУ РАО «ЕЭС России».

В обеих создаваемых структурах необходимо увеличить непосредственное влияние государства.

Формирование правил работы рынка и становление его инфраструктуры.

ФЭК России необходимо возглавить работу по разработке правил торговли на создаваемом оптовом рынке электроэнергии. Правила работы оптового рынка должны:

— обеспечивать оптимизацию загрузки генерирующих мощностей на основе применения недискриминационных процедур конкурентного отбора этих мощностей;

— предусматривать использование механизмов рыночного ценообразования.

ФЭК России необходимо разработать методики и механизмы регулирования транспорта, оказания системных услуг и диспетчеризации электроэнергии, а также механизм выравнивания стартовых условий гидроэлектростанций по отношению к тепловым, за счет использования части сверхприбыли, получаемой гидроэлектростанциями на создание фонда социальной поддержки реформирования электроэнергетики.

Дерегулирование производства электроэнергии.

Создать условия и обеспечить создание возможно большего числа генерирующих компаний — субъектов оптового рынка. В процессе создания генерирующих компаний обеспечить отсутствие монополизма на местном уровне.

Разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.

Создание согласованной вертикали регулирования по линии ФЭК — РЭК

ФЭК России разработать порядок выхода на оптовый рынок производителей и потребителей электроэнергии предусматривающий заявительную, а не разрешительную процедуру выхода, а также обязательные для применения РЭК субъектов федерации правила формирования тарифов на услуги по передаче энергии и подключению к сети, обеспечивающие компенсацию эксплуатационных затрат и формирование инвестиционного ресурса, необходимого для развития местных распределительных сетей электропередачи.

Устранение перекрестного субсидирования между группами потребителей

Прекратить политику перекрестного субсидирования. В случае необходимости субсидирования определенных групп потребителей, разработать механизмы адресного субсидирования из средств соответствующих бюджетов.

Значительное сокращение списка «неотключаемых» потребителей и повышение дисциплины их потребления.

Существенно сократить список неотключаемых потребителей. Перейти на принцип условного гарантированного энергоснабжения. Для всех потребителей, за которыми сохраняется право гарантированного и бесперебойного энергоснабжения, предусмотреть квоту получения электроэнергии, соответствующую средствам, выделяемым из соответствующих бюджетов, на оплату их энергопотребления. Разработать механизм персональной ответственности руководителей соответствующих потребителей за уровень энергопотребления и оплату в безусловном порядке потребления электроэнергии сверх установленных норм.

Дерегулирование сбыта электроэнергии

Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности. ФЭК России разработать единые для всей страны правила работы на рынке сбытовых компаний, обеспечивающее как право свободного входа на этот рынок независимых сбытовых компаний, так и механизмы регулирования их деятельности.

Создание программы реструктуризации РАО «ЕЭС России» как инструмента реформирования российской электроэнергетики

Представителям государства в составе Совета Директоров РАО «ЕЭС России» обеспечить разработку и осуществление программы реструктуризации РАО «ЕЭС России», соответствующую положениям настоящей Программы.

Замена регионального субсидирования прозрачными механизмами

Изменить политику регионального субсидирования таким образом, чтобы, обеспечивая необходимое с политической и социальной точки зрения субсидирование, она не искажала рыночные экономические сигналы.

Преодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины.

Ввести дифференциацию устанавливаемых регулирующими органами тарифов на электрическую и тепловую энергию с учетом плат╦жной дисциплины потребителей, В случае неполной оплаты поставки по старым договорам потребителям при заключении новых договоров (после урегулирования вопросов накопленной задолженности) дополнительные объёмы поставок, сверх своевременно оплаченных по старым договорам, должны предоставляться по повышенным тарифам. Размер повышенных (штрафных) тарифов должен устанавливаться органами государственного регулирования. Введение такой дифференциации является временной мерой, стимулирующей своевременные платежи существующих потребителей энергии, и её использование целесообразно до момента доведения тарифов на электроэнергию до экономически оправданного уровня

Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.

Рационализация ценовой политики.

За ближайшие два-три года вывести регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию на уровень компенсации полных затрат (эксплуатационных и инвестиционных затрат), сдерживая их рост темпами, составляющими 10‒12 % в год (в постоянных ценах). Растянутый во времени процесс достижения этого уровня даст время на адаптацию и не нанесет чрезмерного ущерба конкурентоспособности российских товаропроизводителей. Согласно расч╦там межотраслевых взаимосвязей, при таком ежегодном росте цен энергетические затраты наиболее энергоемких отраслей промышленности будут увеличиваться темпом не более 4‒5 %, а цены других потребителей — около 1 % ежегодно.

Финансовое оздоровление организаций электроэнергетики в условиях постепенного роста тарифов на энергию.

Мобилизовать все внутренние резервы организаций электроэнергетики по сокращению непроизводительных затрат и повышению эффективности своей производственно-хозяйственной деятельности, в том числе путем:

— проведения внутренней реструктуризации электроэнергетики с введением механизмов конкуренции в производстве и сбыте электроэнергии и с продажей (ликвидацией) непрофильных малоприбыльных видов хозяйственной деятельности;

— сокращения непроизводительных текущих затрат и их оптимизации, снижения коммерческих и технических потерь энергии;

— эффективного контроля за поступлением и использованием доходов;

— существенного сокращения, а затем и ликвидации бартерных сделок;

проведения инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказа от реализации убыточных проектов (их закрытие, консервация или продажи другим заинтересованным инвесторам) и др.

Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики.

Финансовая и организационная прозрачность — необходимые условия для проведения институциональных преобразований. Е╦ можно добиться только на основе преодоления кризиса неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключения неденежных форм расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей (2000—2002 гг.).

Необходимо постепенно прекратить практику перекрестного субсидирования и осуществить сокращение перечня неотключаемых потребителей.

Требуется осуществить организационное и финансовое разделение монопольных и немонопольных видов деятельности.

Необходимо проведение независимого аудита финансовой и производственной деятельности по каждому виду.

Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения инвестиций может быть и продажа РАО «ЕЭС России» своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.

Необходимые нормативно правовые акты.

Реализация указанных выше институциональных преобразований в отраслях ТЭК требует принятия следующих нормативно-правовых актов.

Законы Российской Федерации:

— «О внесении изменений и дополнений в Гражданский Кодекс Российской Федерации»,

— "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных энергетических системах»,

— "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О естественных монополиях»,

— «О магистральном трубопроводном транспорте»,

— «О снабжении электрической энергией в Российской Федерации»,

— "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности»,

— "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергии»,

— "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О газоснабжении в Российской Федерации»,

— «О предоставлении организациями ТЭК информации о своей финансово-хозяйственной деятельности»

Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта.

Оценка ситуации, цели и принципы реформы.

Реформа системы российских железных дорог является частью общей задачи реформирования естественных монополий.

В период перехода экономики России от плановой к рыночной системе хозяйствования снижение объемных показателей работы на федеральном железнодорожном транспорте оказалось даже большим, чем в экономике в целом. Так, грузооборот за 1991‒1998 гг. снизился почти в 2 раза. Немногим меньшим было и снижение пассажирооборота.

Такое сокращение объемных показателей работы железнодорожного транспорта, снижение его государственной поддержки, переход на масштабное перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых привели после либерализации цен в 1992 году к более высоким темпам роста тарифов на грузовые железнодорожные перевозки по сравнению с темпами роста цен в промышленности. Тем не менее, в 1996 году и первом квартале 1997 года перевозочная деятельность на федеральном железнодорожном транспорте оставалась убыточной и сопровождалась сокращением вложений денежных средств в техническое перевооружение отрасли. Именно данное обстоятельство, а также, необходимость снижения железнодорожных тарифов, стали основным аргументом в пользу принятия в 1997 году решения о проведении структурной реформы федерального железнодорожного транспорта.

На основе реализации первого этапа структурных преобразований, предусмотренных Концепцией, и внутриотраслевой деятельности по снижению эксплуатационных расходов основная цель проводимых в последние три года реформ на железнодорожном транспорте — снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки железнодорожным транспортом — была достигнута. В целом за 1997‒1999 гг. средний уровень тарифов на грузовые железнодорожные перевозки снизился на 14,2 %.

В 1999 году работа отрасли отражала положительные сдвиги в экономике страны. Погрузка грузов в 1999 году выросла на 13,5 %, грузооборот — на 17,7 %, пассажирооборот — на 11,5 %.

Вместе с тем с учетом нынешних тенденций развития экономики страны стала очевидна главная угроза для бесперебойного функционирования федерального железнодорожного транспорта. С 1992 г. объёмы капитальных вложений на железнодорожном транспорте снизились не менее чем в три раза. Износ основных производственных фондов в последние годы растет непрерывно и составляет в настоящее время выше 50 %. На железных дорогах эксплуатируется треть технических средств, выработавших установленные сроки службы, при этом износ тепловозов превышает 54 %, электровозов — 50 %, мотор-вагонных секций пригородных поездов — 54 %. В тяжелом положении находится путевое хозяйство.

В таких условиях становится сложно обеспечивать безопасность перевозок при сохранении их объёмов.

Если в 1997‒1998 гг. начало реализации структурной реформы на федеральном железнодорожном было инициировано и реализовывалось в интересах прежде всего предприятий — потребителей услуг железнодорожников, то к началу 2000 года активизация структурной реформы в железнодорожной отрасли стала её внутренней потребностью. Без проведения структурной реформы становится невозможным привлекать внешние инвестиции. За счет же только собственных инвестиционных средств обновление материально-производственной базы федерального железнодорожного транспорта не представляется возможным.

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта — повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объёму, качеству и срокам перевозок.

Для её достижения необходимо решение следующих задач:

— Создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию функционирования и развития железнодорожного транспорта;

— Снижение на этой основе стоимости перевозок для производителей;

— Обеспечение устойчивости работы железнодорожного транспорта, снижение аварийности, обеспечение качественного технологического развития системы российских железных дорог;

— Обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;

— Обеспечение финансовой прозрачности монопольных видов деятельности для государства и потребителей транспортных услуг;

— Повышение мотивации поставщиков услуг.

Можно выделить ряд основополагающих принципов, на которых должна основываться концепция и практическая работы по реформированию железнодорожного транспорта.

Во-первых, реформой управляет Министерство путей сообщения, именно оно несет ответственность за устойчивость функционирования системы железнодорожного транспорта, за эффективность его работы и за и ход осуществления реформ.

Во-вторых, разделение функций государственного управления (министерство) и хозяйственной деятельности (собственно оказание услуг железнодорожного транспорта).

В-третьих, разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы.

В-четвертых, разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и проведение специальной работы по стимулированию конкуренции там, где это возможно.

В-пятых, обеспечение доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе.

В-шестых, сохранение экстерриториальности железных дорог.

При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:

• поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.

• обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.

• необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;

• необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;

• самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта — уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.

Реформирование отношений собственности, структурные преобразования на железнодорожном транспорте, способны решить основную проблему функционирования железнодорожной отрасли на современном этапе.

Для инвесторов, оценивающих и общую благоприятную экономическую ситуацию в стране, и перспективы реформированного железнодорожного транспорта, вложения в железнодорожную отрасль, гарантированные к тому же и возможностью перспективного участия в собственности, станут выгодными. Начнется реальное изменение к лучшему материально-производственной базы железнодорожного транспорта.

Одновременно будет реализовываться ряд мер по повышению финансовой устойчивости компаний, что является залогом повышения их стоимости при приватизации. Инвесторы по достоинству оценят прекращение перекрестного субсидирования пассажирских железнодорожных перевозок за счет грузовых. Эти и другие меры обеспечат прибыльность работы железнодорожного транспорта, что является вторым главнейшим условием (после реформирования отношений собственности) притока инвестиций.

Принципиальное значение для формирования благоприятного инвестиционного климата в железнодорожной отрасли будет иметь тот факт, что начнут строиться и полностью частные железные дороги. Их появление будет свидетельствовать о том, что инвесторы пойдут даже в инфраструктуру. Государству же придется находить новые подходы к регулированию этого преобразованного, но монопольного по своей сути сектора.

В новом, преобразованном виде будет обеспечена равнодоступность инфраструктуры железнодорожного транспорта. Инвесторами это также будет воспринято как лишнее доказательство перспективности вложений в железнодорожную отрасль. Появится эффективный мотивационный механизм.

В результате разделения монопольного и конкурентного секторов, во-первых, повысится эффективность государственного регулирования и, во-вторых, реально начнет формироваться конкурентная среда, что будет являться сдерживающим фактором для роста железнодорожных тарифов.

Выявятся и в полной мере используются ещё имеющиеся резервы по снижению издержек.

Произойдет обновление и модернизация материально-производственной базы отрасли.

Российский железнодорожный транспорт по многим показателям выйдет на лидирующие позиции в мире и станет одним из факторов обеспечения долговременного и устойчивого экономического роста в стране.

Необходимые практические мероприятия.

Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта.

Исходным пунктом реформирования железнодорожного транспорта должно быть совершенствование правовой базы отрасли. Действующие нормативные акты в ряде случаев противоречат друг другу и ограничивают возможности проведения назревших структурных преобразований.

Существует противоречие между Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта и Федеральным законом РФ «О естественных монополиях». В соответствии с первой доставка грузов и пассажиров отнесена к конкурентному сектору, а в законе РФ «О естественных монополиях» к сферам деятельности субъекта естественной монополии на железнодорожном транспорте, отнесены, в том числе, и железнодорожные перевозки. Требуется внесение в закон нормы об отнесении к естественной монополии не железнодорожных перевозок, а инфраструктуры железнодорожного транспорта.

По Федеральному закону «О федеральном железнодорожном транспорте» государственное управление отраслью осуществляется МПС на праве хозяйственного ведения. К его исключительной компетенции относится и управление перевозочным процессом, и регулирование хозяйственной деятельности. Тем самым МПС является агентом государства в области имущественных отношений на железнодорожном транспорте, собственность которого имеет статус федеральной. Таким образом, МПС совмещает функции федерального органа исполнительной власти и специализированного финансового агента.

Необходимо упразднение нормы указанного закона о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности. Необходимо предусмотреть в новой редакции закона возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли.

«Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной указом Президента РФ от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма является тормозом в достижении основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.

Необходимо внесение поправок в ФЗ «Транспортный устав железных дорого РФ», учитывающий разделение инфраструктуры перевозок, а также принятие нормы, в соответствии с которой грузоотправитель имеет дело не только с железной дорогой, но и с перевозочными компаниями.

Важное значение имеет совершенствование налогового законодательства. В частности, принятие поправок, устраняющих двойное налогообложение пассажирских компаний (по оборотным налогам). Для обеспечения политической поддержки реформе со стороны регионов необходимо принимать во внимание сохранение налоговой базы соответствующих регионов при проведении структурных преобразований.

Эти и другие изменения в законодательстве сформируют необходимую правовую базу для реализации нового этапа структурного реформирования железнодорожного транспорта.

На первом же этапе реформ необходим перевод МПС на оптовый рынок электроэнергии ФОРЭМ, что позволит существенно снизить грузовые тарифы.

Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание РАО «Российские железные дороги» (РАО «РЖД»).

Принимается решение о разделении в системе МПС России, государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом закрепляются за МПС России.

К ним относятся:

— прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;

— подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;

— проведение единой технической политики;

— проведение нормативной политики;

— контроль за безопасностью движения;

— сертификация и стандартизация (вариант: и лицензирование);

— регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров

В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, большая часть перечисленных выше функций может быть передано иным ведомствам, общественным (саморегулирующим) организациям либо регулироваться непосредственно правом.

Передача хозяйственных функций может быть осуществлена предприятию в предусмотренной гражданским законодательством организационно-правовой форме.

Таким образом, необходимо создать РАО «РЖД» в виде открытого акционерного общества, 100 % акций которого принадлежит государству. Это будет означать концентрацию хозяйственных управленческих функций в образованном акционерном обществе. К этим функциям относятся:

— обеспечение перевозок грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимых перевозок;

— обеспечение безопасности движения;

— совершенствование технологии;

— развитие производственной базы;

— другие функции хозяйственного управления

Железные дороги входят в состав РАО «РЖД». Все имущество железнодорожного транспорта является собственностью РАО «РЖД» и управляется централизованно. Технология централизованного управления перевозочным процессом сохраняется и непрерывно совершенствуется на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации.

Образование РЖД не должно стать сдерживающим фактором продолжения процесса выделения из состава железнодорожного транспорта и акционирования (приватизации) вспомогательных и обслуживающих предприятий, деятельность которых не связана с перевозочным процессом.

Объекты социальной инфраструктуры также продолжают выводиться из состава железнодорожного транспорта и передаваться (продаваться) в ведение субъектов Федерации и муниципалитетов. При установлении уровня тарифов затраты на финансирование социальной сферы не учитываются.

Внутри РАО выделяются в качестве структурных подразделений виды деятельности, относящиеся к естественно-монопольному и потенциально конкурентным видам деятельности.

Естественно-монопольным сектором являются:

— инфраструктура железнодорожного транспорта (путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и в некоторых случаях обслуживающие их депо). На первых этапах сюда может относиться локомотивное хозяйство;

— услуги, оказываемые инфраструктурой;

— технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;

— централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ-«Экспресс».

К конкурентному сектору относятся:

— перевозки грузов и пассажиров;

— предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;

— в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.

Прежде всего, происходит выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создает основу для их организационного разделения в дальнейшем.

Определяются принципы новой тарифной политики. В тарифе выделяется инфраструктурная составляющая, которая является объектом прямого государственного регулирования.

В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном — их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.

Организационное оформление и выделение перевозочных компаний.

В рамках конкурентного сектора формируется несколько компаний по перевозок грузов и пассажиров путем организационного выделения их из РАО «РЖД» в виде акционерных обществ со 100-процентным участием РАО. Данное выделение должно быть произведено с учетом развивающихся структурных процессов на железнодорожном транспорте и состояния экономики страны.

Грузовые компании-перевозчики формируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Существуют и развиваются специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов и контейнеров).

Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке.

Разрабатываются недискриминационные правила доступа к сетевой инфраструктуре РЖД хозяйствующих субъектов, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру РЖД.

Отдельно решается вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. На первом этапе такая компания может способствовать появлению большего числа компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции.

Формируется несколько (5‒10) пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП). В состав их имущества входит прк пассажирских вагонов. В их состав возможно включение и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.

Производственная деятельность КДПП включает:

— обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;

— продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);

— обслуживание пассажиров в поездах;

— организацию других услуг для пассажиров.

В перспективе возможно получение этими компаниями в собственность вокзальных терминалов (или строительство своих). Однако первоначально вокзалы учреждаются в форме открытых акционерных обществ с преобладающим участием РЖД в их капитале.

На первых этапах соответствующих государственный орган ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных дял обслуживания маршрутов и групп потребителей.

После организационного оформления происходит их выделение из состава РАО в виде дочерних обществ.

Пригородные перевозки выделяются в самостоятельную сферу деятельности. Из них создаются отдельные компании, в том числе совместно с муниципалитетами. Перечень и расписание обязательных маршрутов фиксируется в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.

РАО «РЖД» превращается в холдинговую компанию, владеющую пакетами акций компаний по перевозке грузов и пассажиров и других компаний. Естественно-монопольный сектор (инфраструктура) остается в виде подразделения РАО «РЖД» с перспективой стать основной сферой деятельности РАО. Его главной задачей является поддержание и развитие путевого хозяйства при обеспечении равного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта.

Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.

Помимо собственно обслуживания инфраструктуры РАО предоставляет компаниям-перевозчикам услуги по отслеживанию продвижения вагонов в пути, а также по оптимизации использования вагонного парка (при формировании составов). (Вариант: формирование компании — оператора перевозочного процесса в форме некоммерческого партнерства, учрежденного всеми участниками перевозочного процесса и открытого для вхождения в её состав новых хозяйствующих субъектов).

Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.

На этой стадии происходит окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Работа по созданию дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и в пригородном сообщении (пассажирских компаний) перейдет в качественно иную фазу: такие компании будут выделены из структуры РАО «РЖД» в качестве дочерних акционерных обществ и станут самостоятельными. Одновременно должны быть предусмотрены бюджетные дотации для обеспечения их функционирования.

Происходит поэтапная продажа пакетов акций компаний-перевозчиков. Средства от реализации пакетов акций используются для развития инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.

Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.

В перспективе возможно приступить к реализации на фондовом рынке части акций самой РАО «РЖД».

Другие мероприятия.

Параллельно с проведением изложенных выше мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта, предполагается продолжение уже идущих в настоящее время процессов по рационализации его структуры.

Будет продолжаться вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных непосредственно с обеспечением перевозочной деятельности.

Должна быть активизирована работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий. Усилия по изысканию источников для покрытия их убыточности будут сконцентрированы на работе с конкретными хозяйствующими субъектами, региональными администрациями, наиболее заинтересованными в продолжении функционирования таких линий или в перепрофилировании их инфраструктуры.

Монополистический характер деятельности железнодорожного транспорта на данном этапе и естественно-монопольный характер инфраструктуры требует обеспечения эффективного государственного контроля за инвестиционными решениями РАО «РЖД». Инвестиционная компонента тарифа должна устанавливаться государством. Государство же должно определять и регулировать использование получаемых РАО инвестиционных ресурсов от продажи активов (компаний-перевозчиков), аренды и т. п. Для чего, в частности, целесообразно ввести в устав РАО нормы об обязательном согласовании с собранием акционеров сделок на сумму более 5 % (или даже 3 %) от величины уставного капитала. Кроме того, определить соответствующие обязанности лиц, представляющих государство в совете директоров, по контролю над иными крупными сделками. Сделать это необходимо Постановлением Правительства РФ.

Доходы от продажи, сдачи в аренду лил распоряжения иным способом имущества, принадлежащие предприятиям железнодорожного транспорта, а также средств от приватизации направляются на инвестиционные цели в соответствии со следующими приоритетами:

1) Создание адекватной, безопасной инфраструктуры, уделяя особое внимание главной сети, необходимой для производства основных услуг;

2) Создание современной, надежной и экономичной в плане потребления энергии системы использования путей и подвижного состава;

3) Внедрение более емких грузовых вагонов с повышенной допустимой нагрузкой на ось, конструкция которых обеспечила бы более высокую сохранность перевозимых материалов;

4) Внедрение и использование информационных систем управления для контроля за перевозками, бронирования пассажирских мест и распределения доходов, а также эффективной системы финансового контроля;

5) Инвестирование в инфраструктуру для развития конкуренции между железными дорогами на рынках со слабой конкуренцией с другими видами транспорта.

РАЗВИТИЕ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА

Состояние развития ТЭК.

Топливно-энергетический комплекс страны представляет собой взаимосвязано функционирующие электроэнергетическую, нефтедобывающую и нефтеперерабатывающую, газовую и угольную отрасли промышленности.

Электроэнергетика располагает около 700 электростанций, суммарной установленной мощностью 215 млн.(квт, из которых 150 млн.(квт ТЭС, 44 млн.(квт ГЭС и 21 млн.(квт АЭС. В 1999 году произведено 845,4 млрд кВт.ч. электроэнергии, и 544,1 млн. Гкал теплоэнергии. Около 95 % мощностей электростанций работают параллельно в едином режиме в составе ЕЭС России. Протяженность линий электропередач всех напряжений составляет 2500 тыс. км, из которых 30 тыс. км напряжением 500 кв. и выше. Транспорт электроэнергии отнесен законодательством России к сфере естественных монополий. Структура отрасли сформирована из 73 региональных энергообъединений (АО-энерго) и РАО «ЕЭС России» с дочерними структурами.

Нефтяная промышленность включает в себя 13 крупных вертикально-интегрированных нефтяных компаний, добывающих 87,7 % нефти в стране и 113 мелких компаний с объёмом добычи 9,2 % соответственно. Более 3 % добычи нефтяного сырья осуществляет ОАО «Газпром». В 1999 году добыто 304,8 млн тонн нефти и газового конденсата, из которой экспортируется около 40 %

. В составе компаний работают 28 нефтеперерабатывающих заводов суммарной мощностью по первичной переработке 296 млн т/год, имеющих загрузку 57 % (1999 г.). Имеются 6 заводов по производству смазочных материалов и 2 завода переработки сланцев. Магистральный транспорт нефти и нефтепродуктов осуществляют соответственно АК «Транснефть» и АК «Транснефтепродукт». Транспорт нефти отнесен законодательством России к сфере естественных монополий.

В газовой промышленности 92 % добычи газа (1999 г.) осуществляется ОАО «Газпром», около 5 % нефтедобывающими компаниями. В 42-х дочерних предприятиях ОАО «Газпром» 8 предприятий по добыче газа и 17 предприятий по его транспорту. В 1999 году добыто 590,7 млрд куб.м. газа, из которого экспортируется около 35 %. Протяженность магистральных газопроводов России — 151 тыс. км, количество компрессорных станций — 250 шт. с суммарной мощностью 40 млн.(квт. Имеется 21 подземное хранилище газа и 6 газоперерабатывающих заводов. Протяженность газораспределительных сетей 378 тыс. км. Транспорт газа отнесен законодательством России к сфере естественных монополий.

В угольной промышленности имеются производственные мощности по добыче угля в размере 337 млн т. в год, загруженные почти на 74 % (1999 г.), в том числе на шахтах 130 млн тонн в год и на разрезах 207 млн т/год. В 1999 году добыто 249,1 млн тонн угля. Количество шахт — 154 шт., разрезов — 75 шт., обогатительных фабрик — 65 шт. Общее количество организаций в отрасли — 562, в том числе 507 акционерных обществ и 55 госпредприятий.

Тенденции и проблемы развития.

Несмотря на ряд объективных трудностей топливно-энергетический комплекс, в основном, обеспечивает потребности страны в топливе и энергии и полностью контролирует энергетический рынок России. Такое положение определяется не только качеством функционирования комплекса, но и снижением внутреннего спроса на топливо и энергию, которое за годы реформ составило 30,3 % по первичным энергоресурсам и 23,7 % по электроэнергии при общем падении объёмов промышленного производства более чем на 50 %.

За последние годы в ТЭК наблюдались негативные процессы, которые к 2000 году привели комплекс к положению, характеризующемуся следующими основными негативными факторами:

• серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей ТЭК, особенно нефтяной. За последние 7 лет объём геологоразведочных работ сократился в 3 раза, прирост разведанных запасов даже не компенсирует текущую добычу. В 1999 году этот прирост составил по нефти и по газу 65 % и 37 % соответственно от их добычи. Действующие нефтяные месторождения выработаны более чем на 50 %, доля трудноизвлекаемых запасов достигла 55 %. Обводненность добываемой нефти в целом по отрасли превышает 80 %.

• дефицит инвестиций во всех секторах ТЭК. Объём инвестиций в 1999 году сократился в сопоставимом виде по сравнению с 1990 годом в 3,2 раза. Это не позволяет компенсировать естественное выбытие производственных мощностей ТЭК. И без того высокий износ основных фондов отраслей и большой их возраст продолжают увеличиваться. В 1999 году по некоторым оценкам износ оборудования по всем отраслям ТЭК превысил 50 %. Все это при высокой капиталоемкости и инвестиционной инерционности ТЭК может в перспективе сделать энергетику фактором, ограничивающим темпы экономического роста;

• перекосы и диспропорции в ценовой политике привели к деформациям структуры спроса на энергоносители, не обеспечили производителям энергоресурсов условия для самофинансирования производственной деятельности, проведения активной инвестиционной политики;

• несовершенная налоговая политика привела к ситуациям, когда уровень налоговых изъятий не соответствовал результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций ТЭК в условиях колебания конъюнктуры цен на энергоносители. Законодательство о недропользовании не позволяет на практике применять продекларированные налоговые льготы для трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья;

• ТЭК продолжает играть основную роль в тарифном субсидировании предприятий и населения, в том числе является «спонсором» множества неконкурентоспособных предприятий и берет на себя функции государства по социальной защите (субсидированию цен и тарифов) населения;

• усугубляется научно-техническое отставание всех секторов ТЭК от мирового передового уровня. Доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт составляет всего 6 %, доля продукции нефтепереработки, получаемой по процессам, повышающим качество продукции — 11 %, энергетическое оборудование, используемое в газовой и электроэнергетической отраслях не экономично, в стране отсутствуют прогрессивные парогазовые установки, крайне мало используются нетрадиционные возобновляемые источники энергии, оборудование угольной промышленности устарело и технически отстало. Все это снижает экономические показатели производства энергоносителей. Крайне низкой продолжает оставаться производительность труда;

• износ основных производственных фондов является причиной высокой аварийности, высока вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций в топливно-энергетическом комплексе;

• остается нестабильным финансовое положение производственных структур ТЭК. Главной причиной этого являются неплатежи за энергоносители, несовершенство налоговой системы и недостаточная экономическая эффективность производства.

• не сформировались зрелые рыночные структуры и конкурентный энергетический рынок. Производственная и организационная структуры ТЭК требуют реформирования в направлении развития реальных конкурентных отношений. Недостаточно обеспечивается прозрачность финансово-хозяйственной деятельности естественных монополий, что негативно сказывается на эффективности государственного регулирования их деятельности и развитии конкуренции в этой сфере;

• значительно возрасла энергоемкость экономики, в 3,5 раза превышающая удельную энергоемкость экономики развитых стран Запада. Основой такого положения является сложившиеся ещё до начала экономической реформы тяжелая энергоемкая структура промышленного производства и технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности. За годы реформы структурный фактор энергопотребления усугубился из-за вытеснения с внутреннего рынка малоэнергоемких отечественных отраслей (машиностроения, легкой и пищевой промышленности), а удельные энергетические затраты в сфере производства возросли из-за недогрузки мощностей. В результате за годы реформы удельная энергоемкость экономики, с учетом влияния падения ВВП, возросла ещё на 21 %. Все это приводит к непомерно высоким затратам общества на свое энергообеспечение и крайне негативно влияет на конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;

• имеет место высокая нагрузка на окружающую среду от деятельности ТЭК. Несмотря на произошедшее снижение добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду остается высоким. Топливно-энергетический комплекс — крупнейший загрязнитель окружающей среды, выбрасывающий 48 % всех вредных веществ в атмосферу страны, 27 % загрязненных сточных вод, свыше 30 % твердых отходов производства и до 70 % общего объёма парниковых газов. Такое положение контрастирует с развитием мировых экологических тенденций устойчивого развития, тяжело отражается на экологической обстановке многих промышленных центров и городов страны;

• высокая зависимость нефтегазового сектора России, и, как следствие, доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка. Колебания экспортных цен на нефть в 1997‒1999 гг. в диапазоне от 60 до 180 долларов США за тонну, соответствующая динамика экспортных цен на природный газ при одновременных изменениях курса рубля к доллару (в 1998 г. — четырёхкратном), сделали финансово-экономическое состояние этих отраслей и нестабильным и полностью зависимым от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. В условиях, когда доля экспорта достигает 40 % по нефти и 35 % по газу, экономическое положение указанных отраслей и наполнение консолидированного бюджета оказались зависимыми и уязвимыми от мировой энергетической конъюнктуры, которая может формироваться влиянием различных политических и экономических интересов.

• совокупность негативных факторов в ТЭК сложилась в систему, угрожающую в целом энергетической безопасности России. Анализ факторов (параметры обеспеченности территорий энергоносителями, диверсификация топливно-энергетического баланса, доля собственных энергоресурсов в их потреблении, уровни энергопотребления и др.), характеризующих состояние энергетической безопасности в России, указывает на то, что, подавляющее большинство территорий, находятся, в той или иной степени, кризисной ситуации.

Необходимо обеспечить формирование мер, которые обеспечили бы стабильное функционирование ТЭК и его эффективное развитие в интересах страны.

В соответствии с целями Программы развития России государственная политика в отношении ТЭК должна быть ориентирована на достижение следующих основных целей:

— Обеспечение внутреннего спроса на топливно-энергетические ресурсы.

Топливно-энергетический комплекс является структурной составляющей экономики и инфраструктуры страны. Главной целью развития ТЭК является надежное обеспечение потребностей растущей экономики в топливе и энергии. Масштабы, направления и стратегия развития ТЭК должны быть напрямую подчинены сценариям социально-экономического развития страны в целом. Нельзя допустить, чтобы ТЭК стал фактором, ограничивающим предполагаемый экономический рост.

Для обеспечения прогнозируемого роста ВВП к 2010 году по сравнению с уровнем 1999 года в 1,87‒1,43 раза, с учетом ожидаемого снижения энергоемкости ВВП в 1,7‒1,35 раза. При этом добыча газа должна возрасти на 15,9‒10,5 %, нефти — на 8,7‒2,3 % и твердых энергоносителей — на 33‒20,4 %. Производство электроэнергии в этот период потребуется увеличить на 34‒16 %. Прогнозируемые показатели роста ВВП и развития отраслей ТЭК приведены в Таблицах 1‒3.

— Обеспечение потребностей бюджетной системы.

ТЭК является одним из основных источников наполнения бюджетной системы Российской Федерации, сохраняет высокую значимость для внешнеторгового баланса страны. Стратегия развития ТЭК должна предусматривать обеспечение фискальных потребностей бюджетной системы, с постепенным перераспределением налоговой нагрузки и снижением показателей ТЭК в структуре экономики страны. Прогнозируемая динамика спроса мирового рынка на энергоресурсы позволит сохранить экспортную конкурентоспособность российских нефти, нефтепродуктов и особенно газа

— Устойчивое, эколого-безопасное развитие на основе повышения эффективности использования топлива и энергии.

Стратегия развития ТЭК должна быть направлена на снижение энергоемкости производства и в целом затрат общества на свое энергообеспечение, уменьшение вредного воздействия на окружающую среду и реализацию концепции устойчивого развития на основе совершенствования производительных сил, повышения эффективности использования топлива и энергии.

Стратегия развития ТЭК направлена на формирование системы мер, обеспечивающих стабильное функционирование ТЭК и его эффективное развитие в интересах страны, позволяющих ТЭК выполнить важнейшую инфраструктурную роль по обеспечению жизнедеятельности общества. При этом необходимо иметь в виду, что развитие ТЭК является существенным фактором развития ряда регионов страны и важным элементом внешнеэкономической политики России.

Таблица 1

Внутренний спрос России на первичные ТЭР

Показатель

Единица измерения

1998 г.

2000 г.

2005 г.

2010 г.

Объём произведенного ВВП к уровню 1999 г.

%

100

103,5

140‒120

187‒143

Снижение энергоемкости ВВП к уровню 1999 г.

%

100

103,2

132,6‒119

170‒135

Внутреннее потребление ТЭР,

в том числе

%к уровню 1999 г.

млн. т у т*)

100

907

100,3

910

105,3‒101

955‒915

110‒105,3

1000‒955

газ

млрд. куб. м

389

382,6

393‒380

403‒381

нефть

(и нефтепродукты)

млн. т

193

204

210‒202

221‒201

Уголь

млн. т

244

204

210‒202

221‒201

Нетопливные энергоносители (АЭС, ГЭС, возобновляемые)

млн. т у т

85

86

91‒86

93‒87

Таблица 2

Повышение эффективности энергоиспользования

Составляющие повышения эффективности энергоиспользования

1999 г.

% к 1999 г

2005 г.

% к 1999 г

2010 г.

% к 1999 г

Эффект реверса

экономики

100

116‒111

117‒115

Совершенствование структуры экономики

100

106‒103

119‒107

Научно-технический прогресс и технологическое совершенствование

100

105‒102

117‒106

Совершенствование энергопотребления в коммунально-бытовой сфере

100

103‒102

104‒103

Всего, снижение

Энергоемкости ВВП

(с округлением)

100

132,6‒119

170‒135

Таблица 3

Прогнозируемый суммарный экспорт ТЭР из России

Наименование

Единица измерения

1998 г.

2000 г.

2005 г.

2010 г.

Экспорт газа

млрд. м3

200,1

207

255‒250

270

Экспорт нефти и нефтепродуктов

млн. т

175,9

171

175‒168

180‒160

Экспорт угля

млн. т

24,9

20

20

20

Экспорт электроэнергии

млрд. кВт.ч

20

20

25‒20

35‒30

Всего экспорт энергоносителей

млн. т у т

504

507

570‒555

600‒580

Сегодняшнее состояние ТЭК, накопившиеся в нём проблемы, а именно серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы, острый дефицит инвестиций, научно-техническое отставание всех секторов ТЭК, высокий износ основных производственных фондов, вся совокупность негативных факторов может привести к угрозе в целом энергетической безопасности России.

При сохранения настоящих негативных тенденций уже в 2003‒2005 могут возникнуть проблемы ограничения потребления топливно-энергетических ресурсов, а в отдельных энергодефицитных регионах перебои в энергоснабжении могут возникнуть ещё раньше.

Такое развитие ситуации может стать серьезным фактором ограничения экономического роста.

Государственная политика развития ТЭК предполагает надежное удовлетворение спроса растущей экономики как за счет увеличения объёмов производства топливно-энергетических ресурсов, так и за счет снижения энергоемкости экономики, реализации имеющегося энергосберегающего потенциала.

Такой сценарий развития является наиболее экономически эффективным, так как он позволит реализовать наименее капиталоемкие мероприятия по энергосбережению и по увеличению объёмов производства топливно-энергетических ресурсов. Развитие экономики по этому сценарию может быть обеспечено только за счет изменения структуры экономики в сторону менее энергоемких отраслей (высокотехнологичные отрасли, машиностроение, легкая и пищевая промышленности), сокращения доли ТЭК в промышленном производстве и использования всего имеющегося потенциала энергосбережения. Увеличение объёмов производства энергоресурсов может быть достигнуто только за счет перехода к освоению все более дорогих ресурсов нефти и газа, их стоимость будет расти и приближаться к ценам мирового рынка (с поправкой на стоимость транспортировки и плату за транзит).

В случае реализации такого сценария Российская Федерация сможет приблизиться к индустриально-развитым странам по структуре экономики и показателям удельной энергоемкости.

Ориентация на энергосберегающий путь развития может быть реализована за счет проведения следующих основных мероприятий:

— увеличение цен на топливно-энергетические ресурсы до уровня, стимулирующего проведение эффективных энергосберегающих мероприятий;

— государственная поддержка неэнергоемких отраслей реализация организационных мероприятий по энергосбережению;

— ужесточение экологических нормативов,

— повышение общей инвестиционной привлекательности российской экономики Переход от доминирующей роли ТЭК в экономике к преобладанию наукоемких ресурсосберегающих производств представляется безальтернативным в силу повышения значимости требований эколого-безопасного устойчивого развития.

Этот сценарий развития в долгосрочном плане более предпочтителен. Однако, в ближайшие годы (2000—2005 гг.) он не может быть реализован в полной мере, так как требует быстрого привлечения значительных инвестиций, а также не вполне соответствует настоящей структуре российской экономики и обозначившимся направлениям её роста.

Наметившийся и прогнозируемый в дальнейшем экономический рост на начальном этапе (2000‒2005 гг.) будет обеспечен в основном за счет использования ранее созданного потенциала свободных мощностей с некоторой их модернизацией, имеющейся квалифицированной рабочей силы, а также избыточных ресурсных предложений рынка. Предположительно на этом этапе будет иметь место низкая динамика структурных трансформаций в экономике и энергосберегающих тенденций, в том числе и по причине острого дефицита инвестиционных ресурсов.

На данном этапе Россия будет вынуждена развиваться инерционно по энергодоминирующему пути, опираясь на ТЭК и создавая необходимые инвестиционные и организационно-правовые условия перехода к последующему этапу более эффективного развития.

Благоприятные настоящие мировые цены на энергоносители должны обеспечить условия для снижения зависимости доходов государства от ТЭК, диверсификации экспорта на основе структурной перестройки экономики.

Прогнозы конъюнктуры мировых энергетических в целом являются благоприятными для России и позволяют рассчитывать на сохранение или даже на небольшое увеличение экспорта энергетических ресурсов из России. В настоящей стратегии прогнозируется рост экспорта энергетических ресурсов к 2010 году на 19,0 — 15 %.

Нецелесообразно намечать в качестве стратегической установки значительное увеличение экспорта топливно-энергетических ресурсов, как по причине нестабильности мировых энергетических рынков, так и по причине прогнозируемого удорожания добычи, производства и транспортировки российских энергоносителей.

По причине существенной доли экспорта топливно-энергетических ресурсов в структуре внешнеторгового баланса и необходимости обслуживания внешнего долга страны объёмы экспорта энергоносителей также не могут быть ниже обозначенных выше прогнозных показателей.

Механизмы реализации государственной политики в ТЭК.

Преодоление сложившихся негативных тенденций в ТЭК России, обеспечение потребностей растущей экономики и населения невозможно без широкомасштабного привлечения инвестиций. Требуемый размер инвестиций до 2010 г. оценивается специалистами в 150—200 млрд долларов США. Обеспечить привлечение такого количества инвестиций за счет консолидированного бюджета и собственных средств предприятий комплекса невозможно, соответственно критически важным представляется обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий и проектов в топливно-энергетическом комплексе.

Для повышения инвестиционной привлекательности ТЭК необходимо:

— существенное реформирование налоговой системы;

— создание равных, конкурентных условий для всех участников рынка;

— переход к конкурентным, рыночным механизмам ценообразования с сохранением государственного регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий.

При этом необходимость эффективного государственного регулирования обусловлена следующими основными факторами:

— высокой степенью монополизации и необходимостью реализации структурных реформ;

— большой зависимостью социальной сферы от ТЭК;

— территориально-географическими особенностями страны и её экономики;

— большой зависимостью бюджета и внешнеторгового баланса страны от ТЭК.

Ценовая политика.

Цены на топливно-энергетические ресурсы являются теми равновесными параметрами, определяющими приоритеты развития ресурсной базы и энергетики, а также факторами, стимулирующими проведение эффективных энергосберегающих мероприятий.

Для создания условий проведения экономически обоснованной ценовой политики необходимо преодолеть кризис неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключить неденежные формы расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей, в том числе обеспечить безусловное исполнение обязательств бюджетов всех уровней в части расчетов бюджетополучателей за топливно-энергетические ресурсы.

На основе финансовой и организационной прозрачности естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо довести регулируемые государством цены и тарифы до уровня, обеспечивающего покрытие всех обоснованных эксплуатационных затрат (2000‒2001 гг.), с постепенным, не приводящим к ущербу конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, увеличением инвестиционной составляющей в ценах и тарифах (2000‒2003 гг.).

Перекрестное субсидирование должно быть прекращено по завершении реформы жилищно-коммунального хозяйства (2003 г.). Цены на энергоносители для конкретных потребителей должны зависеть от затрат на распределение, объёма потребления и режима использования энергии.

В целях диверсификации структуры топливно-энергетического баланса, обеспечения безопасности и устойчивости энергоснабжения необходимо ликвидировать диспропорции меду ценами на различные энергоносители и привести их в соответствие с потребительским эффектом от их использования (включая экологические требования).

Обладающее наиболее высокими потребительскими свойствами газовое топливо является наиболее дешевым. Такое положение противоречит практике мировых энергетических рынков и приводит к низкой конкурентоспособности угля и искажению структуры топливно-энергетического баланса.

С учетом изложенного, целесообразно путем постепенного увеличения регулируемых государством цен на газ ликвидировать существующие диспропорции (2000—2006 гг.), что позволит как сформировать необходимые объёмы инвестиций в газовой промышленности, так и изъять в пользу государства часть дополнительной прибыли для направления её, в том числе, на адресную поддержку отдельных категорий потребителей и развитие инфраструктуры ТЭК. Увеличение налоговых изъятий в ТЭК может быть использовано на снижение налогов в других отраслях промышленного производства.

Правительство Российской Федерации обеспечит разработку среднесрочных (до 5 лет) балансов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов по стране в целом и экономическим районам, определяющих государственную политику в отношении развития ТЭК и предусматривающих сдерживание роста потребления (уменьшение доли в структуре потребления) природного газа.

Одной из целеполагающих установок ценовой политики в ТЭК должно стать прекращение тарифного субсидирования неэффективных предприятий.

Цены на энергоносители должны быть дифференцированы по регионам страны с учетом затрат на транспортировку и диверсификации структуры топливно-энергетического комплекса. При этом в целях обеспечения энергетической безопасности конкретного региона возможен отказ от экономически эффективных решений в пользу более надежных.

С учетом падения добычи первичных топливно-энергетических ресурсов на разрабатываемых месторождениях и необходимости вовлечения в разработку новых месторождений, требующих значительных инвестиций, цены на топливно-энергетические ресурсы объективно будут расти с приближением в перспективе (2015‒2020 гг.) к мировым ценам (за разницей транспортных расходов).

Посредством антимонопольного, налогового и таможенного регулирования (экспортные пошлины) необходимо обеспечить равную эффективность для организаций ТЭК внутреннего и внешнего рынков топливно-энергетических ресурсов. Предлагаемые меры в части ценовой политики приведут к постепенному росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения.

Рост цен должен сопровождаться созданием системы прямых адресных дотаций наименее обеспеченным слоям населения.

Таким образом, будет реализована стратегия постепенной интеграции России в мировые энергетические рынки с регулируемым отставанием цен.

Информация о направлениях и приоритетах ценовой политики должна быть широко освещена, что позволит сориентировать потребителей потенциальных инвесторов на проведение энергосберегающих мероприятий, стимулировать структурную перестройку промышленности и приход долгосрочных инвестиций в ТЭК.

Налоговая политика.

В части налоговой политики государству необходимо осуществить следующие основные меры:

— обеспечение получения государством справедливой природной ренты и других необходимых платежей при добыче углеводородного сырья.

— оптимизировать налоговую нагрузку на нефтегазодобывающие предприятия. Уровень налоговой нагрузки должен напрямую зависеть от условий недропользования, результатов финансово-хозяйственной деятельности и конъюнктуры цен.

— перейти к инвестиционно ориентированной системе налогообложения. Необходимо перейти от фискально-ориентированной системы к налогообложению, стимулирующему рост объёмов производства, развитие и эффективное использование сырьевой базы в нефтегазовом комплексе, отражающему баланс интересов государства и производителей.

В целях совершенствования системы налогообложения в нефтедобывающей промышленности необходимо перейти на систему налогообложения, состоящую из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Переход на взимание налога на дополнительный доход по новым месторождениям оставляет нерешенной проблему совершенствования налогообложения при добыче нефти из действующих месторождений. Акцизы на нефть и таможенные пошлины не позволяют налоговой системе гибко и адекватно реагировать на изменяющиеся внешние условия.

Налоги связанные с недропользованием должны исчисляться исходя из специальных справочных цен для целей налогообложения (а не «трансфертных» как сейчас), что исключит возможность «оптимизации» налоговой нагрузки.

В данной системе налогообложения необходимо присутствие специального налогового режима при добыче углеводородов, извлекаемых из низкопродуктивных участков недр, обеспечивающего рентабельность их разработки, способствующего вовлечению в оборот бездействующего фонда скважин.

В Налоговом кодексе предусмотрена постепенная отмена налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, как компромисс с нефтедобывающими регионами. Ускорение этого процесса находится как в интересах федерального бюджета, так и нефтяного комплекса.

Необходимо более внимательно относится к налогообложению нефтеперерабатывающей промышленности, как к инструменту государственного регулирования на рынке нефтепродуктов (а не только чисто фискальному).

Следует перенести часть налоговой нагрузки с производства нефтепродуктов в сферу их реализации с максимальным приближением к конечному потребителю, придать налогообложению экологическую направленность.

Система налогообложения в перспективе должна исключить необходимость взимания таможенных платежей при экспорте нефти и нефтепродуктов.

На основе институциональных преобразований в газовой промышленности необходимо перейти от настоящей системы налогообложения, при которой акцизы на газ уплачиваются организациями, осуществляющими оптовую реализацию газа, к системе, в которой основными налогоплательщиками будут организации, осуществляющие добычу газа.

В перспективе следует отказаться от взимания акциза на газ и перейти к системе налогообложения, которая будет построена аналогично системе налогообложения нефтяной промышленности. Она будет состоять из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Государственная политика в области недропользования будет направлена на развитие и эффективное использование сырьевой базы, в том числе обеспечение вовлечение в разработку трудноизвлекаемых запасов, ввод в действие бездействующих скважин, применение современных технологий по повышению нефтеотдачи пластов.

Энергосбережение.

Предлагаемые меры в части ценовой политики, в том числе ликвидация диспропорции цен на природный газ и уголь, приведут к росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения. Структурные изменения, стимулируемые в том числе и повышением цен на энергоносители, в сторону неэнергоемких отраслей приведут к уменьшению удельной энергоемкости экономики страны.

Для интенсификации энергосбережения необходимо проведение государственной энергосберегающей политики, включающей административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:

— установление норм, жестко регламентирующих стандарты энергопотребления и штрафные санкции за их невыполнение, правил учета и контроля энергопотребления,

— реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере,

— на основе аудита энергопотребления проведение реформы в жилищно-коммунальной сфере, направленной на энергосберегающее потребление,

— государственная поддержка научно-исследовательских работ в сфере энергосбережения, широкое распространение информации об энергосберегающих технологиях, оборудовании,

— стимулирование создания специализированных энергосервисных организаций.

Увеличение объёмов производства и добычи топливно-энергетических ресурсов может быть достигнуто за счет обустройства новых месторождений нефти и газа, ввода новых и обновления старых мощностей в электроэнергетике, что требует значительных инвестиций.

Обеспечить необходимые объёмы инвестиций за счет собственных средств организаций ТЭК невозможно, так как это требует резкого увеличения цен и тарифов на топливно-энергетические ресурсы.

Ключевым фактором привлечения инвестиций в отрасли ТЭК является проведение институциональных преобразований направленных на развитие конкурентных отношений.

Помимо естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо осуществить структурных реформы в нефтяной промышленности, обеспечивающие развитие конкурентной среды, создание высокотехнологичных, специализированных компаний, осуществляющих добычу нефти из небольших месторождений, в том числе с трудноизвлекаемыми запасами.

Государству необходимо обеспечить равный доступ на рынки сбыта продукции для всех производителей на основе установленных правил использования производственной инфраструктуры (внутрипромысловые и межпромысловые нефтепроводы, станции подготовки нефти, насосные станции), ликвидировать высокую степень монополизации рынка и его организационно-технических элементов.

Правительством Российской Федерации будет разработана и реализована программа развития открытой конкурентной среды и ограничения недобросовестной конкуренции в нефтяном секторе экономики. Реализация программы — одно из обязательных основных условий повышения инвестиционной привлекательности в нефтяной промышленности.

Государство обеспечит гарантии равного, пропорционального для всех производителей доступа к экспортным возможностям с использованием естественной монополии — трубопроводного транспорта. Принципы работы, предоставления услуг и перспективного развития трубопроводного транспорта должны найти свое отражение в законе «О магистральном трубопроводном транспорте»

Структурные преобразования угольной промышленности страны были начаты в 1993 году через реализацию программы реструктуризации. Сегодня можно оценивать реальные результаты реализации программы реструктуризации убыточной и неэффективной отрасли:

— резко выросла производительность труда в отрасли,

— несмотря на закрытие 100 шахт и 2 разрезов, вырос объём добычи угля и поставки его потребителям,

— сложилась система рыночных цен на уголь,

— осуществлена приватизация наиболее перспективных предприятий, что позволило добиться роста частных капиталовложений в отрасль,

— сокращение занятого персонала (в 3‒4 раза) сопровождалось в основном адресной социальной защитой и содействием в трудоустройстве,

— отработаны механизмы переселения безработных в другие регионы страны.

При всех положительных моментах не удалось избежать и масштабных социальных волнений («рельсовая война» 1998 г.), которые объяснялись не неверностью выбранной стратегии, а ошибками Правительства в ходе её реализации и недостаточным финансированием Программы.

Институциональные преобразования в угольной промышленности должны означать переход к следующему этапу государственной программы реструктуризации угольной промышленности, который предполагает:

— приватизацию рентабельных шахт и разрезов (50 % до конца 2000 года, остальные до конца 2001 года),

— продолжить дотирование по узкому ряду убыточных шахт и разрезов, безнадежно нерентабельные должны быть закрыты с безусловным проведением мероприятий по социальной поддержке и реабилитации, в том числе за счет средств полученных от приватизации угольной промышленности (до конца 2003 года),

— выделение среди убыточных потенциально рентабельных подразделений, выведение их на рентабельный уровень добычи (подготовка к приватизации) и приватизация (до конца 2002 года),

Завершение этого этапа реструктуризации угольной промышленности позволит сформировать конкурентный рынок угля, ликвидирует недобросовестных посредников и перепродавцов, повысит эффективность и инвестиционную привлекательность угольной промышленности.

Реализация вышеуказанных мероприятий ценовой и налоговой политики, институциональных преобразований в энергетическом секторе безусловно должна способствовать повышению эффективности работы и инвестиционной привлекательности отраслей ТЭК.

Вместе с тем, в начальный период (2000‒2003 гг.) до улучшения общего инвестиционного климата в стране маловероятно ожидать сколько-нибудь значительного увеличения инвестиций в ТЭК. Предполагаемый эффект от роста инвестиции в виде увеличения объёмов производства будет ещё позже (по причине длительности инвестиционных периодов в ТЭК).

Таким образом, важнейшей задачей является определение плана мероприятий, которые необходимо реализовать на первом этапе (2000‒2003 гг.), чтобы обеспечить потребности растущей экономики в топливе и энергии.

На первом этапе (2000‒2003 гг.) необходимо реализовать следующие мероприятия:

— реализация программы мер по преодолению кризиса неплатежей потребителей энергоресурсов, исключение неденежных форм расчетов, в том числе безусловное обеспечение расчетов бюджетополучателей за энергоресурсы (2000);

— осуществление налоговой реформы в промышленности в целом и в ТЭК в частности (2000‒2001);

— прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов (2000‒2003);

— доведение цен и тарифов до уровня покрытия всех обоснованных затрат с дифференциацией по режимам потребления (2000‒2001), с постепенным увеличением инвестиционной составляющей;

— обеспечение финансовой и организационной прозрачности монополий в ТЭК (2000 −20001), разделение учета по видам деятельности;

— принятие нормативно-правовых актов по улучшению общего инвестиционного климата в России (2000‒2001), в том числе:

Федеральные законы:

"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации…»

"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об иностранных инвестициях»,

«О концессионных договорах…»,

Акты органов исполнительной власти для реализации федерального закона «О СРП»;

— создание необходимой законодательной и нормативной базы для реализации институциональных преобразований в электроэнергетике и газовой промышленности (2000‒2003), в том числе создание условий для возникновения независимых производителей;

— организационная перестройка в РАО «ЕЭС России» и продолжение совершенствования структуры ОАО «Газпром», направленные на повышение их эффективности;

— развитие конкурентных отношений в нефтяной промышленности (2000‒2002);

— завершение реструктуризации угольной промышленности (2000‒2003);

— совершенствование налогового законодательства в нефтяной (2000‒2001) и газовой (2001‒2002) промышленности;

— устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа (2002‒2003).

Вышеуказанные меры не могут дать быстрого эффекта, поэтому на первом этапе очень важно реализовать ряд организационных мер, направленных в первую очередь на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов (2000‒2003):

— реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе жесткий мониторинг исполнения принятых решений;

— введение обязательных стандартов использования энергии и системы контроля за их соблюдением;

— реализация программ энергосбережения на муниципальном и региональном уровнях, в том числе предусматривающих элементы либерализации региональных энергетических отношений;

— введение системы стимулирования энергосбережения, в том числе через трансфертную политику;

— реализация программы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере, включая введение обязательных нормативов использования топлива и энергии, элементов стимулирования;

— введение налогов на потребление энергоресурсов, предусматривающее систему преференций при их эффективном использовании;

На первом этапе необходимо реализовать ряд мер на уровне организаций ТЭК при непосредственном участии органов исполнительной власти, направленных на эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала (2000‒2003):

— повышение эффективности управления в рамках существующих организационных структур ТЭК, в том числе реализация программ переподготовки кадров;

— разработка и реализация планов, определяющих направления и очередность использования имеющихся собственных инвестиционных ресурсов РАО «ЕЭС России» (с учетом необходимости диверсификации топливно-энергетического баланса), ОАО «Газпром», ОАО «Транснефть»;

— выделение непрофильных направлений деятельности, прекращение их финансирования;

— разработка и реализация программы по использованию объектов незавершенного строительства, которые должны стать первоочередными направлениями привлечения внешних инвестиций;

— выведение из оборота неэффективных и максимальная загрузка наиболее эффективных генерирующих объектов в электроэнергетике,

— реализация отраслевых программ, направленных на повышение эффективности использования ресурсов, с жестким мониторингом их исполнения со стороны управляющих компаний и государства.

На втором этапе (2004‒2010) с учетом корректировки по итогам первого этапа будут реализованы следующие мероприятия:

— продолжение структурных преобразований в отраслях ТЭК, в том числе дерегулирование потенциально конкурентных рынков;

— привлечение внешних инвестиций в отрасли ТЭК;

— совершенствование налоговой системы в ТЭК;

— эффективное государственное регулирование естественных монополий в ТЭК;

— проведение антимонопольной политики в формировании и развитии энергетических рынков, в том числе тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нём доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей (продавцов) газа;

— продолжение ценовой политики, направленной на устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа;

— дальнейшая реализация мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии;

— продолжение реализации организационных мер, направленных на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов;

— эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала организаций ТЭК.

В результате реализации намеченных мер в России сложится эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах, постепенно интегрирующийся в мировые энергетические рынки.

РАЗВИТИЕ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

Современное состояние ОПК.

К числу основных проблем, характеризующих внутреннее состояние комплекса и определяющих перспективы его развития относятся:

— сохраняющаяся избыточность возможностей ОПК по производству товаров и услуг военного назначения по отношению к уровню сложившихся и прогнозируемых расходов государства на финансирование государственного оборонного заказа и мобилизационных заданий (текущий уровень загрузки производственных мощностей не превышает 20 %), низкая эффективность этих мощностей;

— накопленное неудовлетворительное финансово-экономическое состояние большинства предприятий (производство вооружений и военной техники по внутренним заказам является убыточным на каждом шестом предприятии);

— чрезмерно высокая доля государственной собственности при слабом контроле за её использованием со стороны органов государственного управления;

— дезинтеграция технологически связанных производств и научно-исследовательских организаций;

— прогрессирующее старение парка производственного и научного оборудования, не восполняемого в достаточном для поддержания современного технологического уровня объёме;

— старение и ухудшение качественного состава научных и производственных кадров;

— неэффективное, с точки зрения долгосрочной перспективы, использование доходов от экспортных контрактов;

— прогрессирующее исчерпание научно-технических заделов и ухудшение динамики их восполнения;

— низкая по сравнению с мировым уровнем конкурентоспособность имеющихся производственных мощностей и технологий для использования в гражданском секторе экономики.

Важной современной особенностью ОПК является его экспортная ориентация, при которой главным источником доходов служат заказы по линии военно-технического сотрудничества, а основным ориентиром при создании новых и модернизации существующих образцов вооружений и военной техники становятся требования наиболее крупных и платежеспособных иностранных заказчиков. Усиление экспортной ориентации, а, следовательно, и экспортной зависимости отечественного ОПК происходит в следующих условиях:

— общее ухудшение конъюнктуры мирового рынка вооружений и военной техники, связанное с динамичным развитием собственной военной промышленности крупными традиционными импортерами российских вооружений, увеличением предложения устаревших образцов и систем вооружений НАТО, усилением конкуренции со стороны новых экспортеров;

— наметившийся рост масштабов применения в планируемых к поставкам на экспорт системам вооружений компонентов иностранного производства как вынужденная мера компенсации хронического отставания отдельных отраслей отечественной военной промышленности, что ведет к увеличению издержек экспортного производства и негативно сказывается на основном конкурентном преимуществе отечественных вооружений и военной техники — относительно низком уровне экспортных цен;

— относительно низкая степень концентрации производства поставляемой на экспорт военной продукции, изготовление которой рассредоточено, как правило, на самостоятельных предприятиях, конкурирующих между собой за экспортные заказы;

— организационно-экономическая разобщенность разработчиков и изготовителей экспортной военной продукции, что ведет к диспропорциям в распределении экспортной выручки в пользу серийных заводов и установлению таких размеров отчислений разрабатывающим организациям, которые не обеспечивают возможность продолжения работ по созданию новых поколений вооружений и военной техники;

— повышение заинтересованности основных, наиболее платежеспособных импортеров в системах вооружений нового поколения;

— расширение практики участия импортеров в финансировании перспективных разработок только при условии предоставления им лицензий на производство.

Государство не может допустить развития негативных тенденций в ОПК поскольку:

— ОПК является системообразующей группой отраслей, традиционно формирующей предпосылки для развития целого ряда других отраслей российской экономики;

— национальная оборонная промышленность является важнейшим элементом национальной безопасности страны;

— ОПК доминирует в российском экспорте машинотехнической продукции, его экспортный потенциал может быть эффективно использован для изменения сложившейся в последние годы неоптимальной структуры российского экспорта.

Реструктуризация ОПК.

Текущее состояние ОПК определяет необходимость разработки и реализации сценария его развития на основе жесткой увязки мероприятий по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства

Основной задачей реструктуризации ОПК на 10-летнюю перспективу является полное обеспечение определяемых военной доктриной и планами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения и военной техники (В и ВТ) отечественного производства.

Для достижения основной цели развития ОПК в существующей системе угроз, при ограниченных ресурсах, основным содержанием структурной политики в комплексе должно стать:

— сокращение ресурсоемкости ОПК с одновременным повышением его эффективности;

— сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования двойных технологий и диверсификации для достижения основной цели развития комплекса;

— перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия;

— эффективное использование потенциала ОПК для развитие гражданских секторов экономики.

Основой стратегии развития ОПК является Концепция развития вооружения, военной и специальной техники на период до 2015 года и Государственная программа вооружений на 2001‒2010 годы. Государственная программа представляет собой комплекс целевых программ создания, производства и оснащения Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и органов с соответствующими видами вооружения, военной и специальной.

Целевые программы вооружения формируются исходя из задач, стоящих перед Вооруженными силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, определенных Военной доктриной Российской Федерации, планами применения Вооруженных Сил в войне и планами военного строительства в Российской Федерации.

Каждая целевая программа по виду вооружения, военной и специальной техники должна предусматривать выполнение НИОКР по созданию опытного образца вида вооружения, военной и специальной техники, его испытание и принятие на вооружение, подготовку серийного производства, заданияепо объёму производства на планируемый период и, при необходимости, мероприятия по обеспечению жизненного цикла этого вида вооружения (техники).

При разработке целевых программ планируется реализовать ряд принципов, которые в целях сокращения затрат должны быть использованы при создании военной техники любых назначений, в том числе:

— максимально возможное внедрение межвидовой унификации;

— для отдельных видов техники различные её модификации необходимо создавать на основе единой базовой модели (значительный экономический эффект в разработке изделий и их эксплуатации);

— нахождение разумных соотношений между новыми разработками военной техники, отвечающими самым современным требованиям, и работами по поддержанию в боеготовом состоянии военной техники, находящейся в составе Минобороны и других войск;

— разработка военной техники в своих истоках должна предусматривать возможность двойного назначения, как по отдельным технологиям так и в части использования по завершению военного цикла, создаваться с использованием импортозамещающих комплектующих изделий, материалов и компонентов.

Порядок финансирования Государственной программы вооружений будет изменен. В настоящее время эта программа реализуется в рамках государственного оборонного заказа на год, что не позволяет предприятиям планировать свою производственную деятельность даже на ближайшую перспективу. В дальнейшем, по мере введения порядка разработки наряду с годовым федеральным бюджетом финансового плана на три года, появится возможность устанавливать в рамках государственного оборонного заказа на текущий год задания на последующие два года и заключать долгосрочные договора (2‒3 года), в первую очередь, на разработку и поставку вооружений и военной техники с длительным циклом создания.

В целом предусматривается увеличение ассигнований на НИОКР, закупку, и ремонт вооружения и военной техники до объёмов, позволяющих к 2010 г. существенно улучшить обеспеченность Вооруженных Сил современными видами вооружений и военной техники.

В 2001—2005 гг. будут завершаться НИОКР и, в основном, поддерживаться эксплуатация вооружений и военной техники, находящейся в войсках (модернизация, ремонт, поставка запасных частей).

В интересах концентрации ресурсов на развитие НИОКР, государство использует возможности по введению в хозяйственный оборот прав на результаты интеллектуальной деятельности, осуществленной на средства федерального бюджета, в частности, стимулируя заключение лицензионных соглашений по цепочке : государство — НИИ — КБ — серийные заводы.

Соотношение между НИОКР и закупкой вооружений и военной техники, финансируемых из федерального бюджета, составит в этот период 1 : 1,6. В дальнейшем, по мере окончания НИОКР, будет увеличена доля ассигнований, направляемых на закупку нового вооружения и военной техники к 2010 г. и пропорция «НИОКР — закупки» составит 1:3.

В 2001—2010 гг. в общих расходах на национальную оборону будет расти доля средств, направляемых на разработку и производство вооружений и военной техники. Так, если в 2000 г. на НИОКР, закупку и ремонт вооружений и военной техники предусмотрено направить 33 % от общих расходов на оборону, то к 2005 г. этот показатель планируется довести до 50 %, а к 2010 г. — до 60 %.

По мере увеличения доли расходов на техническое оснащение в структуре расходов на национальную оборону планируется провести оптимизацию системы заказов — как внутри Минобороны России, так и во всем комплексе министерств и ведомств, имеющих войска и войсковые формирования.

В Министерстве обороны в целях исключения дублирования и параллелизма в проведении работ, ведущего к распылению бюджетных средств, особенно в части разработок новых образцов вооружений, планируется осуществить переход от существующей в настоящее время относительно независимой системы заказов вооружений и военной техники в каждом виде и роде войск к единому заказывающему органу — Минобороны России. В дальнейшем планируется постепенная передача этому заказывающему органу всех функций по заказу, финансированию и заключению договоров по обычным видам вооружений и военной техники и для других министерств и ведомств, имеющих войска и войсковые формирования. Таким образом, единый заказывающий орган Минобороны России будет превращен в единого государственного заказчика.

Оптимизация военно-технической политики, связанная с формированием единого государственного заказчика приведет также к возможности оптимизации имеющихся мобилизационных мощностей и последующего сокращения тех мощностей, дальнейшее сохранение которых будет признано нецелесообразным.

В рамках указанного сценария осуществляется активная реструктуризация комплекса с использованием всех доступных механизмов государственного регулирования.

В ходе реструктуризации разработка и производство вооружений и военной техники концентрируется преимущественно в комплексе крупных диверсифицированных корпораций, ориентированных на разработку, производство, продажу как передовой военной, так и высокотехнологичной гражданской продукции, что не исключает сохранение отдельных узкоспециализированных военных производств. Корпорации используют преимущества концентрации средств на разработку технологий и продукции военного и двойного назначения. Корпорации могут иметь смешанную форму собственности, однако разработки, производство и продажи вооружений и военной техники будут находиться под государственным контролем. В рассматриваемый период реструктуризация осуществляется в основном за счет эффективного использования доходов от экспорта.

Основные этапы реструктуризации ОПК.

В рамках сценария активной реструктуризации ОПК можно условно выделить два этапа:

1. Концентрация производства вооружений и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК.

2. Повышение эффективности и развитие корпораций, выход их за национальные границы.

Некоторая условность разделения процесса управляемого развития на этапы определяется особенностями и различным современным состоянием отраслей, входящих в ОПК, то есть различными стартовыми условиями процесса их реформирования.

Этап 1 (2000—2005 гг.) Основной целью первого этапа структурных преобразований ОПК является формирование его компактной структуры, отвечающей современным и перспективным потребностям обеспечения Вооруженных сил в военной технике, а также реальным возможностям расширения военно-технического сотрудничества. Кроме того, проводимая реструктуризация должна учитывать потребности мобилизационного развертывания с учетом масштабов и интенсивности наиболее вероятных вооруженных конфликтов. На этом этапе осуществляются меры по запуску программы реформирования комплекса путем интеграции предприятий с целью концентрации доходов, снижения себестоимости продукции, формирования механизмов эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения военной техники, модернизацию производственного аппарата, освоению новых экспортных рынков. Осуществляется концентрация ресурсов, прежде всего в создаваемых корпорациях «ядра» ОПК, в рамках государственного оборонного заказа на разработку вооружений и военной техники нового поколения.

Основным содержанием первого этапа является инвентаризация производственно-технологических цепочек ОПК, оценка в них экономического и технологического состояния предприятий, сокращение их количества за счет концентрации разработок и производства вооружений и военной техники на наиболее жизнеспособных и эффективных предприятиях, вывод с рынка оборонной продукции неэффективных предприятий, создание интегрированных структур на базе технологических коопераций (в первую очередь путем интеграции КБ с серийными заводами).

Концентрация разработок и производства вооружений и военной техники потребует решения трех основных задач:

— вывода (перепрофилирования) избыточных мощностей и высвобождения персонала из структуры ОПК;

— перемещения составляющих военно-промышленного потенциала с одних предприятий на другие;

— консервации отдельных технологий ОПК.

Вывод неиспользуемых в военном производстве мощностей и высвобождение персонала проводится в тесной связи с реализацией мероприятий по конверсии, основными целями которой являются:

— развитие экспортного потенциала и снижение импортной зависимости по приоритетным направлениям наукоемкой гражданской продукции, производимой оборонной промышленностью;

— разработка и производство конкурентоспособного технологического оборудования (продукции) для обеспечения технического перевооружения промышленности и сырьевых отраслей;

— создание в конверсируемых организациях дополнительных рабочих мест для работников, высвобождаемых в связи с проведением конверсии.

Выполнение поставленных целей должно быть осуществлено за счет разработки и реализации социально — экономических, нормативно — правовых, организационных и других мероприятий, обеспечивающих:

— повышение эффективности использования научно-производственного потенциала конверсируемых организаций, в том числе за счет их внутрифирменной реструктуризации и, как следствие, сокращение издержек производства и реализации продукции, обусловленных низкой загрузкой производственного аппарата;

— повышение технологического уровня производства и качества продукции на основе внедрения базовых технологий двойного применения, сертификации продукции и производств;

— сохранение накопленного и временно невостребованного научно — технического потенциала конверсируемых организаций;

— сбалансированное сочетание мер государственного обеспечения и регулирования процесса конверсии, в том числе за счет совершенствования механизма адресного отбора конверсионных проектов (работ) и их ресурсного обеспечения;

— социальную защиту работников конверсируемых организаций, высвобождаемых из военного производства в связи с конверсией, в том числе в результате осуществления комплекса институциональных преобразований, связанных с концентрацией военного производства и созданием ядра оборонной промышленности.

Государственная поддержка конверсии будет иметь целевой, адресный характер и предоставляться конверсируемым организациям (предприятиям) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), реализацию инвестиционных программ (проектов) конверсии, компенсацию и социальные выплаты работникам.

Наиболее остро проблема вывода мощностей и высвобождения персонала встанет на градообразующих предприятиях ОПК и в ЗАТО оборонного комплекса. Именно здесь необходимо будет сконцентрировать основной объём бюджетных средств новой программы конверсии.

Перемещаемыми составляющими военно-промышленного потенциала станут:

Технологии. Для этого потребуется формирование и реализация плана учета передачи прав на лицензионной основе на результаты интеллектуальной деятельности. Лицензионные договора на использования технической документации, созданной на средства бюджета, могут заключаться с предприятиями, на которые переводится соответствующее производство или разработки, использоваться для внесения в уставной капитал, оплаты эмиссии.

Оборудование. Предполагается экономически целесообразная и технически осуществимая передислокация уникального оборудования на предприятия, сохраняемые в составе реструктурированного ОПК, либо организационно-юридическое его обособление с передачей в собственность или пользование этих предприятий.

Конструкторские и производственные кадры. В отдельных случаях для реализации этой задачи разрабатывается система мер предоставления жилья и социальных гарантий особо ценным специалистам, которых целесообразно перевести к новому месту работы.

Перемещения составляющих военно-промышленного потенциала будет сопровождаться разработкой и реализацией программы переноса на предприятия «ядра» ОПК внутренних заказов на военные НИОКР и закупки, а также экспортных контрактов по линии военно-технического сотрудничества.

Часть научно-технического потенциала ОПК, признанного потенциально перспективным, но невостребованного на внутреннем рынке до повышения инвестиционной активности на первых этапах реализации программы модернизации экономики, и на внешнем — до вхождения потенциальных покупателей в соответствующие этапы циклов перевооружения, подлежит консервации путем подробного оформления документации по выполненным разработкам и оформления минимальных по численности групп сопровождения отдельных разработок. В этих целях разрабатывается и реализуется программа консервации временно невостребованных технологий.

В число важнейших мероприятий, реализуемых на первом этапе программы реформирования ОПК входят:

— формирование программы создания интегрированных структур и облика комплекса предприятий, разрабатывающих, производящих и сопровождающих эксплуатацию вооружения и военной техники («ядро ОПК»);

— разработка пилотных программ реструктуризации и интеграции комплексов предприятий и их осуществление;

— разработка и принятие нормативной базы, обеспечивающей направление доходов от военно-технического экспорта на разработки и модернизацию производства;

— совершенствование нормативно-правовой базы государственного оборонного заказа;

— обеспечение корреляции тактико-технических требований заказывающих российских ведомств и требований внешнего рынка;

— совершенствование нормативно-правовой базы военно-технического сотрудничества с целью содействия расширению рынков сбыта и поддержания высокого уровня экспортных цен;

— разработка и первый этап реализации программы подготовки, переподготовки и закрепления кадров;

— проведение мероприятий по ослаблению от зарубежной зависимости отечественного производства вооружений и военной техники, включая страны СНГ, при сохранении кооперационных связей с предприятиями СНГ, имеющих мощности, дублирование которых в России по тем или иным причинам невозможно (при подготовке соответствующих межправительственных соглашений).

Источниками финансирования структурных преобразований ОПК на первом этапе являются постепенно увеличивающийся государственный оборонный заказ, Федеральная целевая программа реструктуризации и конверсии и экспорт вооружений и военной техники. За счет специально установленной нормы отчислений от экспортных контрактов формируется фонд, средства которого расходуются исключительно на вышеизложенные реструктуризационные мероприятия. Кроме того, дополнительные средства на них возникают в результате расширения внутреннего спроса на конкурентоспособную продукцию отрасли.

Основными принципам реализации мероприятий первого этапа являются:

— использование в качестве центров концентрации производства вооружений и военной техники преимущественно предприятий, на которых прогнозируется поддержание или расширение как государственного оборонного заказа, так и экспортных контрактов;

— создание «ядер» на базе интеграции КБ с серийными заводами;

— преимущество при выборе «ядра» отдается наиболее экономически эффективным предприятиям, с современной и перспективной научно-производственной базой;

— обеспечение государственного участия в управлении «ядрами», в части стратегических решений по развитию предприятий, контроля за использованием финансовых потоков, а также приоритета развития военной составляющей разработок и производства, коммерциализацией технологий двойного назначения;

— либерализация на микроуровне путем поощрения создания и развития диверсифицированных конкурентоспособных и не субсидируемых военными заказами гражданских производств, использующих технологический потенциал предприятий;

— комплексная реализация программ реструктуризации и финансового оздоровления включаемых состав «ядер» предприятий, экономическое состояние которых признается неудовлетворительным.

При проведении реструктуризационных мероприятий данного этапа органы государственного управления используют следующие основные механизмы регулирования в следующих областях:

В сфере управления государственной собственностью:

— реорганизация предприятий госсектора ОПК (прежде всего, государственных унитарных предприятий) путем их слияния и присоединения;

— внесение государственного имущества (пакетов акций, прав на результаты интеллектуальной деятельности и других видов государственного имущества) в уставные капиталы хозяйственных обществ с целью формирования (инициирования создания) интегрированных структур;

— возложение функций исполнительного органа нескольких акционерных обществ, которые целесообразно интегрировать, на одну управляющую организацию.

Реструктуризация государственного научно-исследовательского сектора ОПК проводится по следующим направлениям:

— преобразование отдельных НИИ и КБ в филиалы других исследовательских организаций, что позволит хотя бы частично сохранить результаты ранее выполненных ими исследований;

— создание Федеральных центров науки и высоких технологий, ориентированных на развитие и последующее продвижение для промышленного использования прогрессивных технологий и прикладных разработок. Формирование таких центров не предполагает механического объединения исследовательских организаций ОПК и направлено на интеграцию отдельных, наиболее передовых разработчиков.

В сфере развития конкурентной среды, концентрации и антимонопольного регулирования:

— на этапе формирования «ядра» ВПК стимулируется формирование конкурентных предложений предприятий по развитию направлений разработок и производства вооружений и военной техники. Критерием отбора является экономическая эффективность программ развития в долгосрочной перспективе;

— в силу ограниченности объёма государственного оборонного заказа, устраняется внутренняя конкуренция по всем дорогостоящим и ресурсоемким направлениям разработок и производства. Заказы Минобороны концентрируются преимущественно на предприятиях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, либо критическую продукцию в рамках гособоронзаказа;

— предприятия, на которых концентрируются безальтернативные мощности по выполнению экспортных заказы и заказов Минобороны признаются монополистами. Разрабатывается правовая база контроля за их ценами и себестоимостью, а также нормативная база стимулирования использования доходов от экспортных контрактов для финансирования НИОКР и модернизации производства;

— на переходный период поддерживается разрыв между внутренними и внешними ценами на вооружения и военную технику при приведении внутренних нормативов ценообразования к экономическим реалиям. Сдерживанию внутренних цен на вооружение и военную технику должно способствовать сдерживание цен на сырье и энергоносители;

— разработка и принятие нормативной базы, включающей в сферу ответственности силовых ведомств недопущение контроля криминальными группировками деятельности предприятий и организаций «ядра», определение дополнительных источников финансирования силовых ведомств в рамках указанной сферы ответственности. Обеспечение оперативного прикрытия силовыми ведомствами крупных программ, в том числе конверсионных, таких предприятий, в части предотвращения противодействия криминальных группировок, контролирующих крупнейших поставщиков этих предприятий и соответствующие товаропроводящие.

— обеспечения расширения доступа малых инновационных предприятий к выполнению на правах соисполнителей государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

В сфере развития науки и инновационной деятельности:

— финансирование консервации потенциально перспективных, но временно невостребованных разработок, путем систематизации и подробного оформления конструкторской и технологической документации, формирования групп сопровождения, в которых обеспечивается преемственность кадров;

— сопряжение финансирования НИОКР двойного назначения с учетом реальных перспектив государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества;

— содействие концентрации ресурсов в сфере НИОКР путем урегулирования отношений к правам на результаты интеллектуальной деятельности, использование прав государства для стимулирования заключения цепочек лицензионных договоров производителей с разработчиками и НИИ.

— бюджет участвует в финансировании перехода разработчиков к технологиям проектирования, соответствующим международным стандартам, в интересах загрузки конструкторских и проектных организаций гражданскими экспортными заказами.

В сфере поддержки военно-технического экспорта :

— исключение конкуренции российских предприятий между собой на внешнем рынке и реализация скоординированной ценовой политики;

— облегчение процедур заключения и реализации предприятиями сервисных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества;

— расширение кооперации с зарубежными компаниями по модернизации российской техники за рубежом;

— разработка и реализация комплекса мер по прекращению нелицензионного выпуска российского вооружения и военной техники и комплектующих к ним за рубежом.

В сфере политики в области ценообразования на продукцию и услуги военного назначения.

Практика установления цен на приобретаемую в рамках государственного оборонного заказа продукцию и услуги оборонно-промышленного комплекса, в том числе использования различных моделей контрактных (договорных) цен, будет строиться исходя из реально складывающегося финансово-экономического положения большинства предприятий военной промышленности.

По мере проведения реструктуризации оборонно-промышленного комплекса, формирования крупных стабильно работающих корпораций с высокой степенью диверсификации деятельности, в том числе в области производства продукции и услуг гражданского назначения, основным видом контрактных цен в рамках государственного оборонного заказа должны стать фиксированные цены, а сфера применения моделей ценообразования, основанных на возмещении издержек будет ограничена заказами на проведение военных НИОКР и изготовления головных партий сложных видов военной продукции.

Этап 2 (2005 — 20010 гг.) Главной задачей второго этапа структурных преобразований ОПК является развитие на базе сформированного на первом этапе «ядра» предприятий крупных диверсифицированных корпораций и повышение эффективности их деятельности, в том числе на базе межотраслевой кооперации. Вновь образованные корпорации объединят мощные исследовательские и конструкторские подразделения с производственной базой. В их составе будут также организованы маркетинговые службы и подразделения послепродажного обслуживания. Планируется завершать разработку и создание опытных образцов нового поколения вооружений и военной техники, начать их поставки в войска.

Основой планирования процесса создания военно-промышленных корпораций в интересах решения их главной задачи — разработки и производства новейших образцов и систем вооружений и военной техники станет Государственная программа вооружений и соответствующие целевые программы. К началу этапа, в соответствии с данными программами, будут определены головные организации по разработке и созданию опытных образцов, серийному изготовлению, проработана полная кооперация изготовителей (поставщиков) комплектующих изделий для этого вида вооружения, военной и специальной техники, по обеспечению жизненного цикла вооружения (техники).

При принятии решения о создании корпораций учитывается также и прогноз экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

При планировании развития интегрированных структур в ОПК принципиально важны обеспечение «вертикали управления» в создаваемых интегрированных структурах и обеспечение необходимых прав государства по управлению деятельностью создаваемых интегрированных структур.

Состав участников создаваемых в ОПК интегрированных структур должен обеспечивать:

— единство и неразрывность процессов маркетинга, разработки, производства, сбыта и обслуживания вооружений и военной техники;

— устойчивость при изменениях объёмов государственного оборонного заказа, платежеспособного спроса на мировых рынках вооружений за счет диверсификации деятельности, в том числе на основе производства гражданской продукции;

— оптимизацию загрузки производственных мощностей участников интегрированной структуры.

В результате проводимых мероприятий снижается себестоимость продукции, увеличиваются доходы, формируются механизмы эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения как военной, так и гражданской техники, модернизацию производственного аппарата и освоение новых экспортных рынков сбыта продукции.

В целях финансовой поддержки создаваемых корпораций государство в основном оставляет в их распоряжении средства от экспортных контрактов, эффективное расходование которых на разработки и модернизацию производства для перехода к следующим поколениям техники обеспечивается за счет сохранения государственного контроля за деятельностью корпораций. Постепенно изменяется нормативная база экспорта вооружений в интересах увеличения обязательных отчислений на НИОКР и модернизацию оборудования. Одновременно проводится политика концентрации внутреннего оборонного заказа и экспортных контрактов (во взаимодействии с государственными посредниками) на вновь образованных корпорациях.

Заказы Минобороны концентрируются на корпорациях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, а также на выпускающих критически важную для поддержания обороноспособности страны продукцию, не являющуюся предметом экспорта (например, работающие в ядерном оружейном комплексе). Корпорации, на которых концентрируются заказы Минобороны признаются монополистами в производстве вооружений и военной техники. В соответствии с антимонопольным законодательством они подвергаются контролю за ценообразованием и контролю за использованием прибыли для перспективных разработок и модернизации производства. Осуществляется подготовка к масштабному перевооружению вооруженных сил России.

Основными принципами реализации второго этапа являются:

— обеспечение концентрации средств госзаказа, доходов предприятий ОПК от экспорта, иных инвестиций, на разработки и модернизацию производства в соответствии с потребностями Вооруженных Сил, с учетом перспектив военно-технического сотрудничества;

— создание и отработка механизма эффективного государственного участия в стратегическом управлении диверсифицированными интегрированными компаниями ОПК, в сочетании с расширением участия частного капитала в указанных компаниях;

— формирование системы эффективного использования, где это возможно, двойной ориентации НИОКР, выполняемых на предприятиях ОПК;

— расширение сферы военно-технического сотрудничества и занятие новых сегментов рынка гражданской продукции;

— подготовка технической и технологической документации, производства к расширению выпуска военной продукции в интересах масштабного перевооружения российских Вооруженных Сил.

Проведению реструктуризации на втором этапе будет способствовать ожидаемое увеличение государственных расходов на оборону в рамках общего роста бюджета с ростом ВНП и существенным улучшением экономического состояния страны.

По мере укрепления корпораций ожидается расширение выпуска на них гражданской продукции за счет управляемой коммерциализации технологий двойного назначения. Диверсификация деятельности корпораций ОПК может сопровождаться выделением военной тематики их деятельности, как это принято в мировой практике, в обособленные специализированные подразделения. Расширяется выпуск высокотехнологичной гражданской продукции, наращивается её экспорт. Увеличивается объём экспорта услуг в сфере НИОКР.

Государство содействует выходу наиболее успешных корпораций ОПК за национальные границы, в том числе путем организации зарубежных подразделений в интересах приближения части производств, включая военное, к мировым рынкам сбыта. Создаются механизмы участия в разделе мирового рынка высокотехнологичной продукции, в том числе и военной, в рамках транснациональных корпораций. Начинается расширение производства вооружений и военной техники для Вооруженных Сил России в рамках цикла перевооружения.

РАЗВИТИЕ АГРАРНО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА

Анализ современного состояния АПК

Результаты реформ

Агропродовольственный комплекс России переживает кризис, обусловленный: (1) накопленными проблемами в этом комплексе в советское время, (2) общим социально-экономическим кризисом в стране, (3) неизбежными последствиями реформ в комплексе, (4) субъективными ошибками в агропродовольственной политике и её реализации. Непонимание комплексности проблемы кризиса в АПК ведет к односторонним и, соответственно, неэффективным решениям.

В сельском хозяйстве проведена земельная реформа и реорганизация сельхозпредприятий. Принятая концепция реформы — паевой раздел земли и имущества в сельхозпредприятиях, обеспечивший ликвидацию государственной монополии на землю, превращение сельхозпредприятий в юридически независимые от государства хозяйствующие субъекты, возможность реализации предпринимательской активности в сельской местности.

В результате преобразований в сельском хозяйстве около 70 % сельхозугодий находится в различных формах частной собственности. Основными сельхозпроизводителями остаются крупные хозяйства, но уже существенно отличающиеся по типу хозяйственного поведения от колхозов и совхозов. Возник совершенно новый сектор фермерских хозяйств, который хотя и остается маргинальным сектором (около 5 % производства), но дает возможность вести предпринимательскую деятельность для наиболее продвинутой части сельского населения. Аграрное производство стало адекватно реагировать на рыночные сигналы, увеличивая производство при росте спроса и сворачивая его в противном случае. Сельхозпроизводители приучились диверсифицировать каналы сбыта своей продукции, использовать рынок средств производства, начал меняться менталитет менеджмента, формироваться финансовая ответственность. В условиях ограниченного спроса на землю относительно широко развернулся оборот земельных паев, что создает определенный квази-рынок земельного ресурса и соответственно его более эффективное распределение.

Ускоренное развитие личного подсобного хозяйства населения (как сельского, так и городского) создала благоприятные условия для буферного самообеспечения населения продуктами питания в период кризисного переустройства общества, высокой инфляции, растущей безработицы, социальной нестабильности.

Пищевая и перерабатывающая промышленность, система оптовой и розничной торговли практически полностью приватизированы. Взамен социалистической системы распределения агропродовольственной продукции возникла и развивается система рыночной инфраструктуры. Наряду с крупными торговыми компаниями в агропродовольственной цепи функционируют тысячи мелких и средних частных посредников, обеспечивающих продвижение продукции и рыночной информации.

Заметные изменения произошли и в подходах к регулированию сектора как на федеральном, так и на региональном уровнях. От прямого вмешательства в рыночные процессы и управление хозяйственной деятельностью производителей государственные органы все более переходят к косвенным методам воздействия на экономические субъекты. Арсенал мер аграрной политики все более усложняется и обогащается методами рыночных систем.

Основные проблемы агропродовольственного сектора

Основные проблемы агропродовольственного сектора сегодня лежат в области увеличения спроса на продукцию сектора. Рост реализации продукции сельхозпроизводителями позволит увеличить финансовые поступления в сектор и в значительной мере решить проблему несостоятельности и накопленных долгов. Только это сделает возможным нормальное для рыночной экономики (не государственное) кредитование сектора. Рентабельное сельское хозяйство и пищевая промышленность привлекательны для инвесторов: короткие сроки оборачиваемости капитала, незначительные разовые капиталовложения соответствуют современным требованиям отечественных инвесторов, не располагающими крупными капиталами. Пищевая промышленность привлекает и иностранных инвесторов. Инвестиции — это техническая реструктуризация производства и продолжение роста на принципиальной новой основе. Одновременно — это спрос на ресурсы для сельскохозяйственного производства, а значит — развитие сельхозмашиностроения, микробиологической промышленности, промышленности химических удобрений и т. п. Рентабельное сельское хозяйство — это также пополнение местных бюджетов сельских районов и, соответственно, возможность развития сельской местности, создания не сельскохозяйственных рабочих мест. В свою очередь, данные меры помогут более глубокой реструктуризации сельхозпроизводства, в частности за счет освобождения от излишней рабочей силы, от содержания объектов социальной инфраструктуры и т. д.

1. Главная проблема сектора — это ограниченный спрос на агропродовольственную продукцию. Либерализация цен в 1992 году привела к отмене государственных продовольственных дотаций, которые достигали по некоторым базовым продуктам 80 % розничной цены. Это резко сократило покупательную способность населения. Неразвитость рыночной инфраструктуры прервала нормальную связь между производителем и потребителем продовольствия, ещё более ограничив возможность сбыта отечественными сельхозпроизводителями.

2. Другая важнейшая проблема АПК сегодня — тяжелое финансовое положение сельского хозяйства. Основными составляющими финансовой проблемы сельского хозяйства сегодня являются следующие элементы:

малые денежные поступления от реализации продукции в силу ограничений сбыта;

нехватка собственных средств для сезонного финансирования производства и недоступность банковского кредита. В силу этого — распространенность товарных форм кредита (государственного и частного), бартерных сделок, взаимозачетов. При всех формах натурального обмена устанавливаемые пропорции, как правила, хуже для сельского хозяйства, чем при обычных денежных сделках. Соответственно, идет дальнейшее ухудшение финансового положения сельского хозяйства;

высокая закредитованность сектора, в основном по льготным государственным кредитам. Основная часть предприятий имеет блокированные банковские счета («картотека»), что обусловливает неденежные формы кредитов, бартеризацию сектора и соответственное снижение рентабельности;

высокий уровень долгов по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды. Основная часть этих долгов приходится на пени и штрафы за просроченные платежи. Существующая система налогообложения не учитывает сезонный характер производства и поступления финансовых ресурсов в сельском хозяйстве. Эти долги также участвуют в блокировании расчетных счетов и бартеризации сделок в продовольственной цепи со всеми вытекающими последствиями.

3. В силу низкой рентабельности сектора сельское хозяйство страдает от значительной декапитализации, технической деградации. Отсутствие адекватных денежных поступлений привело к физической амортизации большей части основных средств сельхозпредприятий, закупки новой техники и оборудования сократились в несколько раз. Удорожание ресурсов, с одной стороны, привело к их более эффективному использованию в сельском хозяйстве по сравнению с советским периодом. Однако с другой стороны, даже при расширении спроса на отечественную агропродовольственную продукцию быстрое наращивание предложения будет сдерживаться уровнем декапитализации сектора.

4. Производство средств производства для сельского хозяйства крайне плохо адаптировано к потребностям отечественного сельского хозяйства в современных условиях. Среди этих отраслей можно выделить две группы: отрасли, которые работают исключительно на внутренний рынок (например, сельхозмашиностроение), и отрасли, имеющие экспортный потенциал (например, производство минеральных удобрений). Первая группа отраслей, столкнувшись с резким сужением рынка своей продукции, находится в глубочайшем кризисе. Отложенная реструктуризация предприятий этих отраслей, порочная практика накачивания государственных средств в крупнейшие предприятия (Ростсельмаш, Красноярский комбайновый завод и проч.) привели к критическому их отставанию от потребностей агропродовольственного сектора. В частности, только недавно начались попытки организации дилерских сетей современного типа, формирование лизинговых компаний. На этом фоне российские предприятия могут оказаться неконкурентоспособными с западными производителями сельхозтехники, обладающими несомненными преимуществами в обслуживании и предоставлении техники на условиях финансового и операционного лизинга. Российские производители имеют недолгий период ценового преимущества, полученного в результате девальвации рубля в 1998 году, в течение которого необходимо провести радикальную реструктуризацию, создать сети технического обслуживания, освоить лизинг.

Экспортно-ориентированные отрасли не очень сильно пострадали от сужения спроса на внутреннем рынке, так как нашли свою нишу на внешних рынках. Перспективная проблема этих отраслей заключается в том, что рост спроса на их продукцию на внутреннем рынке может быть сдержан их нежеланием снижать цены по сравнению с мировым уровнем, также как и приспосабливаться к потребностям внутреннего покупателя.

5. Одной из основных проблем АПК является неразвитость агропродовольственных рынков.

Прежде всего, нужно отметить межрегиональные торговые барьеры, особенно артикулированные именно в агропродовольственной сфере. Их введение обычно объясняется необходимостью продовольственного обеспечения населения собственной территории. Однако общий объём перемещаемого между регионами зерна в годовом исчислении не сокращается. Это значит, что региональные торговые ограничения вводятся только на несколько месяцев уборочной страды, когда основной массе сельхозпроизводителей необходимо реализовать свою продукцию. Ограничения на вывоз агропродовольственной продукции приводят к падению цен на рынках регионов нетто-экспортеров продовольствия и соответствующему росту цен в регионах нетто-импортерах. Администрация регионов, вводящих ограничения на вывоз, получают возможность аккумулировать дешевую продукцию в так называемых региональных фондах, оперируемых «карманными корпорациями», и затем экспортировать его по более высоким ценам в дефицитные регионы. Это резко ухудшает положение сельхозпроизводителей (недополучение прибыли), операторов соответствующих рынков (преференционный торговый режим для «карманного оператора» в ущерб всем остальным), а в конечном итоге — и потребителей, так как отсутствие конкуренции при прочих равных условиях ведет к повышению цен над равновесным уровнем.

Кроме того, региональные власти стремятся к регулированию розничных цен на базовые («социально значимые») продукты питания. Сдерживание цен в условиях бюджетных ограничений осуществляется путем административного фиксирования торговых наценок и маржи перерабатывающих предприятий. Такое сдерживание цен ведет, во-первых, к скачкообразному повышению цен, так как административный контроль в современных условиях не может уже эффективно удерживать цены в заданных рамках в течение длительного периода. Во-вторых, скачкообразные повышения цен ведут к периодическим потребительским паникам и дефицитам. Все это искажает рыночный сигнал для субъектов рынка, и соответственно, негативно сказывается на развитии всей продовольственной цепи.

Существенным сдерживающим ограничением в развитии агропродовольственного рынка является распространенность бартера и иных натуральных операций.

Конкурентный рынок предполагает свободный вход на него новых операторов. В России сегодня очень высокие барьеры такого входа, обусловленные как формальными (лицензиями, разрешениями и прочими административными ограничениями), так и неформальными (откровенными взятками, вымогательством чиновников, поборы криминальных структур и т. п.) факторами. Это снижает уровень конкуренции на рынках, ведет к завышению цен на продовольствие (и соответственно, снижению спроса), занижает долю сельского хозяйства в конечной цене (и соответственно, финансовые поступления сельхозпроизводителей).

6. Проблема развития сельской местности сегодня является не только социальной проблемой общества, но и экономической проблемой аграрного производства. Во-первых, социальная инфраструктура села в значительной мере продолжает оставаться на содержании сельхозпредприятий, тем самым, увеличивая их непроизводственные расходы и снижая рентабельность. Соответствующая нормативная база для решения проблемы создана, тем не менее, предприятия не спешат передавать инженерные объекты муниципалитетам. Это связано, прежде всего, с отсутствием бюджетного финансирования содержания этих объектов.

Другая сторона этой проблемы заключается в том, что в сельской местности практически нет других источников дохода как сельское хозяйство. Это заставляет менеджеров сельхозпредприятий сохранять избыточную численность работников (до 3/4 рабочей силы в сельском хозяйстве сегодня избыточно) для поддержания социальной стабильности на своей территории. Однако это ведет к снижению производительности труда, к падению общей рентабельности в отрасли.

Девальвация рубля в 1998 году сделала импорт продовольствия заметно менее выгодным, а экспорт российского сельскохозяйственного сырья — более выгодным по сравнению с докризисным периодом. Это создало хорошие возможности расширения рынка для отечественных производителей в агропродовольственном секторе: во-первых, за счет импортозамещения на внутреннем рынке и, во-вторых, за счет расширения экспорта. Импульс импортозамещения оказался более сильным, чем связанное с падением реальных доходов ограничение спроса населения на эластичные по доходу продукты, в первую очередь, животноводческую продукцию.

Рост продаж продовольствия на внутреннем рынке привел к росту спроса и на сельхозсырье. В результате начался рост и собственно в сельском хозяйстве. Так, вслед за птицеводством и свиноводством начался рост и в молочном производстве. Спрос в текстильной промышленности послужил толчком для увеличения производства льна и т. д.

Рост поступлений от реализации в сельском хозяйстве заметно повысил рентабельность сектора, уменьшил долю убыточных хозяйств. Увеличение денежных поступлений от реализации ведет к сокращению бартера во всех его видах, а значит — и связанных с ним негативных явлений, усугубляющих финансовое положение сельхозпроизводителей.

Полученные сельским хозяйством финансовые ресурсы стали усиленно капитализироваться, а это, в свою очередь, породило спрос на средства производства и соответствующий рост в сельхозмашиностроении.

Растущий сектор привлек к себе инвестиции. Кроме того, сужение возможностей спекуляций на финансовых рынках и ограничения на вывоз капитала в определенной мере усилили тенденции к инвестициям в отрасли с короткими инвестиционными циклами, к которым, безусловно, относится пищевая промышленность. Инвестиции выросли не только в пищевую промышленность, которая все годы реформ была достаточно привлекательной для инвесторов, но и впервые непосредственно в сельское хозяйство.

Возникший под воздействием кризиса ценовой разрыв на отечественную и импортную продукцию не был очень значительным. В первые годы реформ такой разрыв был существенно большим. Однако в тот период сектор ещё был не готов к использованию такого преимущества. В 1999‒2000 годах агропродовольственный комплекс уже достаточно адаптировался к новым условиям и абсолютно рыночным способом отреагировал на новую конъюнктуру.

Начавшийся рост и некоторое улучшение ситуации в агропродовольственном секторе содействует также и изменению поведения менеджеров сектора, которые с тактики выживания переключаются на тактику развития.

Цели и задачи агропродовольственной политики

Центр тяжести в аграрной политике должен быть сконцентрирован на формировании развитых агропродовольственных рынков, их адекватном регулировании с целью поддержания надежного продовольственного обеспечения страны, повышения уровня доходов сельского населения и сохранения природных ресурсов для аграрного производства

Основными задачами гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:

формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;

разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях. Регламентация процедуры оказания такой помощи для избежания злоупотреблений;

создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок. Жесткий контроль технологиями по всей продовольственной цепи — от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта;

создание правовой регламентации деятельности исполнительной власти по получению и распределению продовольственной помощи;

Основой формирования общих условий повышения эффективности производства в АПК, доходов сельского хозяйства являются:

повышение технологического уровня аграрного производства и поддержание внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и внедрения системы консультирования в сельском хозяйстве;

создание земельного кадастра и системы мониторинга состояния земельных ресурсов, контроль за сохранением наиболее продуктивных сельскохозяйственных угодий для аграрного производства.

Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций федеральной и региональной властей. Федеральная власть должна обеспечивать общие условия функционирования для всех субъектов агропродовольственных рынков и их единство на всей территории страны, вводить рамки для деятельности региональных властей в области АПК, вести международные переговоры, оказывать продовольственную помощь регионам в экстремальных условиях.

В этой связи необходимо сконцентрировать усилия федерального правительства в области агропродовольственной политики на решении следующих задач:

• Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:

установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;

формирование единой антимонопольной политики в секторе;

поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов);

• Обеспечение продовольственной безопасности страны:

создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;

оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;

получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;

поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.

• Проведение структурной политики (выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики)

• Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:

поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и проч.);

ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т. п.;

регламентация зарубежных инвестиций в агропродовольственный сектор.

• Проведение единой земельной политики:

разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственность, разделение земель на федеральные и субъектов федерации, принципы земельного налога и т. п.);

ведение общегосударственного земельного кадастра;

ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве);

• Проведение единой технологической политики в отрасли:

поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;

установление единых государственных стандартов в АПК;

формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных подотраслей, определяющих технологический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);

формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;

формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование межстрановой трудовой миграции в сельскую местность и проч.)

• Информационное обеспечение АПК

создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;

обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;

пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.

• Проведение единой кредитной политики:

обеспечение равного доступа субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства (но не равного распределения этих ресурсов).

• Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.

• Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и проч.).

• Контроль над соблюдением федерального законодательства в области АПК.

Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета и установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т. д.

С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечения занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).

Структурная политика в АПК

Для формирования аграрной политики в 2001‒2010 годах необходимо исходить из ясных структурных приоритетов в производстве агропродовольственной продукции в России. Так, страна все годы реформ является нетто-экспортером подсолнечника. В 1998 году впервые за долгие десятилетия России вновь стала нетто-экспортером зерна. Реализация продукции на внешних рынках позволяет обеспечить этим отраслям относительно высокую рентабельность. Также Россия могла бы стать нетто-экспортером картофеля. Поддержание экспортной ориентации этих секторов будет одним из основных приоритетов в структурной политике в области АПК. Исходя из этой долгосрочной стратегии, Правительство будет принимать тактические меры по формированию экспортной инфраструктуры, помощи экспортерам в доступе на мировые рынки, в получении конъюнктурной информации, справедливому распределению доходов от экспорта между посредниками-экспортерами и сельскохозяйственными производителями.

В ближайшее десятилетие Россия вполне может полностью обеспечивать за счет собственного производства внутреннее потребление таких продуктов, как птица, яйца, молоко и молокопродукты, овощная продукция, лен. В этих областях нужны меры по формированию специализированных производящих зон и разумный торговый протекционизм, не допускающий демпинга на внутреннем рынке со стороны зарубежных импортеров и недобросовестную конкуренцию. Правительство намерено поддержать технологическое перевооружение соответствующей перерабатывающей промышленности облегченными процедурами импорта технологического оборудования для этих предприятий, ускоренное развитие рыночной инфраструктуры в соответствующих продуктовых цепочках с целью повышения конкурентоспособности названной продукции на внутреннем рынке.

По другим массовым видам продовольствия и сырья, таких как мясо и мясопродукты, сахар и др., Россия в ближайшее десятилетие будет зависеть от импорта. В 2001‒2010 годы необходимо создать предпосылки по увеличению конкурентоспособности собственного производства говядины и мясопродуктов. В сахарном производстве необходимо соблюсти разумный баланс между собственным сахарным производством и производством сахарной свеклы: Россия не должна превратиться в переработчика импортного сырца.

В региональной структуре необходимо начать уж в ближайшее десятилетие формирование специализированных зон производства определенных видов сельскохозяйственной продукции. Этому будет способствовать рост рентабельности сельскохозяйственной продукции (иной, чем зерно и подсолнечник). И главное — правительство будет бороться с незаконными межрегиональными прямыми и косвенными ограничениями на перемещение агропродовольственной продукции между регионами.

Регулирование рынков АПК

Основные принципы регулирования рынков

Главным механизмом регулирования агропродовольственного сектора на этом этапе становится регулирование рынков продукции и факторов аграрного производства. При этом правительство будет придерживаться следующих принципов:

• цена устанавливается на рынках, государственное регулирование поддерживает конкурентность этих рынков.

• недопустимость установления межрегиональных торговых барьеров.

• доходность сельского хозяйства формируется с минимальным отклонением рыночных пропорций.

• разумный протекционизм отечественным производителям и активная экспортная политика возможны для достижения вышеназванных целей.

• соблюдение национальных интересов Россия в мировом разделении труда в агропродовольственном производстве при.

• самоорганизация участников рынка.

Регулирование агропродовольственных рынков

Правительство примет комплекс мер по расширению сбыта отечественной продукции для повышения доходности сектора. Вторая задача заключается в формировании конкурентного рынка с гарантиями для всех его участников. Это позволит держать цены на равновесном уровне и повысить внутреннюю конкурентность отечественной агропродовольственной продукции.

Рынки агропродовольственной продукции могут быть существенно искажены поддержкой сельскохозяйственным производителям, субсидиями и компенсациями, другими льготами. Правительство намерено переориентировать поддержку аграрного производства в сторону мер, наименее деструктивных для рыночных пропорций.

В области внешнеторгового регулирования будет сформирована долгосрочная политика разумного протекционизма и поддержания экспорта.

Система налогообложения в сельском хозяйстве требует совершенствования, что также существенно для функционирования рынков.

Для расширения рынков сбыта агропродовольственной продукции будут использованы следующие меры:

• поддержание российского экспорта агропродовольственной продукции (поддержание экспортных пулов и их зарубежных представительств, обеспечение экспортеров информацией о мировой рыночной конъюнктуре, экспортные гарантии по кредитам и т. п.);

• комплексная увязка программ социальной помощи отдельным группам населения с программами поддержки отечественных производителей агропродовольственной продукции (например, переключение региональных животноводческих дотаций на программы бесплатного питания в школах, больницах, других учреждениях социального профиля);

• инициирование и поддержка союзов производителей в агропродовольственном секторе; формирование системы сертификации качественной отечественной продукции, проведение государственной кампании продвижения отечественной продукции.

Для улучшение конкурентной среды на агропродовольственных рынках Правительство будет осуществлять следующие меры

• уменьшение доли государственных закупок в прямой и косвенной (товарные кредиты и проч.) форме, снятие межрегиональных торговых барьеров, сокращение мер воздействия на цены в продовольственной цепи (особенно региональными администрациями);

• сокращение государственных программ товарного кредита, взаимозачетов и других суррогатных форм связи агентов рынка;

• поддержание конкуренции на рынках, в том числе путем формирования эффективной системы рыночной информации, отмены всевозможных преференций государственным (или работающим по поручению государства) торговым посредникам.

Для усиления правовых гарантий деятельность субъектов агропродовольственных рынков будут обеспечены:

• государственные гарантии прав собственности на основные производственные факторы всех агентов продовольственной цепи (в первую очередь закрепление прав сельскохозяйственных производителей на землю, увеличение сроков аренды и более широкое предоставление в собственность торговых помещений в оптовой и розничной торговле продовольствием, сокращение доли государственного участия в предприятиях перерабатывающей промышленности и проч.);

• создание системы гарантий выполнения контрактов (контрактов на поставку продукции, кредитных договоров и т. д.).

Внешнеторговое регулирование должна быть сориентировано на решение следующих задач:

• противостояние демпингу на внутреннем рынке и активное противостояние субсидированному экспорту в Россию;

• использование механизмов гибких импортных тарифов;

• совершенствование системы таможенного контроля над агропродовольственным рынком;

• активная поддержка экспорта российской агропродовольственной продукции и поиск мировых рынков для этой продукции.

• вступление в ВТО и активное использование механизмов этой организации для завоевания ниш на мировом рынке и защиты внутренних рынков от недобросовестной конкуренции зарубежных импортеров.

• максимально возможная гармонизация аграрной политики со странами СНГ на основе общего процесса вступления в ВТО;

• переориентация государственных дипломатических и торговых представительств за рубежом с деятельности по привлечению импорта продукции на деятельность по привлечению технологий и поиску рынков сбыта российской продукции.

Для содействия развитию рыночной инфраструктуры агропродовольственных рынков Правительство будет проводить следующие меры:

• расширение государственной системы рыночной информации и консультирования;

• гармонизация системы санитарного и фитосанитарного контроля с требованиями ВТО;

• развитие единой системы контроля качества агропродовольственной продукции на всех этапах её прохождения от поля до конечного потребителя;

• развитие системы стандартов для агропродовольственной продукции;

• развитие сети шоссейных дорог и инженерной инфраструктуры в регионах интенсивного аграрного производства;

• правовое и организационное содействие формированию системы страхования рисков в аграрном производстве.

Регулирование рынков ресурсов для сельского хозяйства

Рынок ресурсов для аграрного производства вторичен по отношению к рынку агропродовольственной продукции: потребность в его развитии возникает при восстановлении спроса на ресурсы в сельском хозяйстве. В 2001‒2010 году ожидается устойчивый рост на основные ресурсы. Это потребует ускоренного развития инфраструктуры ресурсных рынков, которые пока отстают в своем развитии.

Для отраслей сельскохозяйственного машиностроения Правительство будет решать следующие проблемы:

• правовая и организационная поддержка формирования дилерских сетей и системы послепродажного обслуживания, лизинговых компаний (как по финансовому так и операционному лизингу техники и оборудования), машинных пулов;

• поддержание конкурентной среды на рынках сельхозтехники;

• разумный внешнеторговый протекционизм отечественным производителям сельхозтехники, привлечение иностранных инвестиций в этот сектор.

Для экспортно-ориентированных производителей ресурсов для сельского хозяйства Правительство будет решать следующие задачи:

• обеспечение доступности этих ресурсов для отечественных сельхозпроизводителей путем сезонных ограничений экспорта или иных мер;

• правовая и организационная поддержка формирования дистрибьюторских сетей, ориентированных на внутреннего покупателя ресурсов.

Регулирование рынков капитала в АПК

Рост рентабельности в отраслях агропродовольственного сектора принципиально меняет ситуацию на рынках капиталов в АПК: сектор становится привлекательным для краткосрочных кредиторов и инвесторов. Это делает возможным пересмотреть концепцию Фонда льготного кредитования и более активно привлекать инвесторов.

Пересмотр концепции Фонда льготного кредитования АПК.

Фонд станет юридическим лицом, наделенным полномочиями проводить ряд финансовых операций. Он будет не распределять государственный субсидированный кредит по заемщикам, а субсидировать процентную ставку по сезонным займам сельхозпроизводителям в любом коммерческом банке на момент его возврата. Кроме того, по займам мелким сельхозпроизводителям или по инвестиционным займам Фонд будет предоставлять гарантии коммерческим банкам (делить с ними риски в определенной, обусловленной возможностями фонда, пропорции).

Пополнение ресурсов данного фонда происходит за счет бюджетных средств.

Поддержание и стимулирование инвестиционной активности в АПК:

• создание нового механизма льготного кредита в сельском хозяйстве путем использования средств Фонда льготного кредитования АПК для частичного (в пределах доступных средств) субсидирования процентных ставок по кредитам коммерческих банков для сельскохозяйственных производителей;

• поддержание коммерческих лизинговых операций в сельском хозяйстве путем их субсидирования за счет средств Лизингового фонда;

• правовое и организационное поддержание формирования машинных пулов и МТС (фирм по предоставлению услуг технологического характера в сельском хозяйстве).

Организационное и правовое обеспечение формирования кредитной кооперации в сельской местности

Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве

Рост рентабельности сельскохозяйственного производства приведет к неизбежному росту спроса на сельскохозяйственные угодья. Для оптимального функционирования вторичного рынка земли и земельных паев возникает острая потребность в соответствующем правовом и институциональном обеспечении земельного оборота.

Принципы земельного законодательства в аграрной сфере

• частная собственность на землю является неотъемлемым элементом эффективного аграрного сектора;

• для эффективного перераспределения земельного ресурса между производителями необходим оборот земли и земельных долей;

• земельный оборот должен регулироваться законодательно, правовые нормы не должны оставлять основные процедуры оформления сделок с землей и земельными долями на усмотрение чиновников или стороны сделок, регулирование сделок с земельными долями должны быть максимально упрощены;

• регулирование земельного оборота должно предусмотреть сохранение наиболее ценных сельхозугодий для аграрного производства, соблюдение экологических требований, недопущение излишней фрагментации землепользования;

• разнообразие природно-климатических и национально-демографических условий в субъектах Российской Федерации определяет возможность частичных отклонений региональных земельных норм от федеральных в части процедур регулирования земельного оборота и при условии не противоречия конституционным принципам;

• залог земель необходим для повышения кредитоемкости сельского хозяйства;

• государство должно обеспечить ведение земельного кадастра, открытого для всех экономических субъектов.

Исходя из перечисленных принципов земельных отношений в аграрном секторе Правительство намерено осуществить следующие меры:

• обеспечение прав собственников земельных участков и долей, снятие запрета на залог земель сельскохозяйственного назначения, развитие прав аренды и залога сельскохозяйственной земли;

• завершение формирования федерального законодательства по регистрации земельной собственности и по регулированию земельного оборота;

• более определенное распределение полномочий федерального и региональных законодательств в области регулирования земельного оборота, недопущение противоречий региональными нормативными актами федеральных правовых норм;

• завершение кампании по заключению формальных контрактов между собственниками и пользователями земельных паев.

Институциональная политика в АПК

Основными направлениями деятельности Правительства в 2001‒2010 годах в этой области будет завершение начатых реформ непосредственно в сельском хозяйстве и разрешение возникших проблем в 1990-е годы.

Завершение институциональных преобразований в сельском хозяйстве:

• приведение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации;

• создание условий для концентрации сельскохозяйственных земель и капитала у наиболее эффективных пользователей;

• решение проблемы финансирования сельской социальной инфраструктуры и освобождение сельскохозяйственных предприятий от этого рода затрат;

• введение рамочного законодательного определения понятия сельскохозяйственного производителя в России; организация статистического наблюдения за сельскохозяйственными производителями всех организационно-правовых форм по единой методологии, обеспечивающей сопоставимость оценок;

• завершение создания информационной системы в АПК, позволяющей эффективно собирать, обрабатывать и распространять данные о состоянии сектора, агропродовольственных рынков, положении сельского населения и т. д.;

• разработка нормативно-правовых документов, определяющих особенности банкротства сельскохозяйственных производителей;

• разработка федеральных и региональных программ развития сельской местности, нацеленных на формирование альтернативной занятости;

• государственная поддержка кооперации семейных хозяйств в области сбыта, снабжения, переработки и т. п.

Институциональная политика в перерабатывающей промышленности и посредническом секторе:

• содействие вертикальной интеграции в агропродовольственном секторе при жестком соблюдении антимонопольного законодательства;

• совершенствование системы антимонопольного контроля в агропродовольственном секторе, недопущение создания монополий, барьеров входа на рынок агропродовольственной продукции, ограничений на перемещение продукции и т. п.

• правовая и организационная поддержка создания таких институтов рынков продукции, как форвардные и фьючерсные контракты, оптовые рынки, биржи и аукционные торги, использование складских расписок и транспортных накладных как инструментов обеспечения краткосрочных кредитов в агропродовольственной сфере и т. д.

• содействие формированию ассоциаций производителей и передача им по мере становления отдельных функций регулирования рынков.

• институциональная политика в производстве ресурсов для сельского хозяйства

• содействие формированию дилерских и дистрибьюторских сетей, лизинговых компаний, машинных пулов и прочих институтов рынков ресурсов для сельского хозяйства;

• демонополизация производства отдельных ресурсов для сельского хозяйства;

• отказ от государственной монополии на предоставлении товарных кредитов сельскому хозяйству и лизинговых операций.

Сельское развитие

Политика развития сельских территорий направлена на повышение уровня жизни сельского населения, для чего Правительство в ближайшие годы будет осуществлять следующие меры:

• развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности для повышения доходов сельского населения и роста производительности труда непосредственно в сельском хозяйстве; проведение с этой целью переобучения работников, консультирование по отдельным видам деятельности сельских жителей, упрощение процедур открытия предприятий малого предпринимательства в сельской местности, проведение общественных работ;

• освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру; использование основной части земельного и имущественного налогов, собираемых в сельских местностях, на содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры; отказ от субсидий сельхозпредприятиям на содержание инфрастуктуры и перевод этих средств в местные бюджеты;

• постепенное обеспечение равной доступности для сельских жителей социальных услуг с городскими жителями за счет развития коммуникационных сетей в сельской местности.

Поскольку рост сельскохозяйственного производства приведет к его интенсификации и соответственному росту загрязнения окружающей среды и продовольственной продукции, Правительство будет развивать законодательство, регулирующее аграрное и продовольственное производство с позиций требований экологического императива и исходящее из следующих требований:

• контроль над технологиями в сельскохозяйственном производстве для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду в сельской местности, развитие земельного зонирования и системы нормативов для контроля над технологиями в соответствии с новыми требованиями;

• формирование системы сквозного контроля над технологиями производства продовольствия на всех уровнях продовольственной цепи с целью обеспечения его максимальной экологической чистоты;

• контроль над поступлением на территорию России генетически измененных продуктов питания и компонентов для их производства; разработка нормативной и организационной системы контроля за реализацией такой продукции в России;

• стандартизация санитарных и фитосанитарных стандартов с мировым сообществом и усиление экологического контроля над агропродовольственным импортом в страну.

Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора

Ориентация агропродовольственного сектора на рынок требует новых подходов к его научному и кадровому обеспечению. Конкуренция будет стимулировать сельхозпроизводителей, агробизнес и их ассоциации поддерживать прикладные исследования, наметившийся рост в агропродовольственном секторе увеличивает их финансовые возможности в этой сфере. Правительство будет сокращать финансирование прикладных исследовательских программ в области АПК В то же время фундаментальные исследования должны остаться объектом государственного финансирования. Главная задача в этом направление в ближайшие десять лет — перейти к конкурсному распределению ресурсов на осуществление фундаментальных исследований финансируемых государством. Также важным направлением в развитии фундаментальной науки в АПК станет интеграция российских исследований в мировой научный процесс.

Сложившаяся в советское время система образования в сельском хозяйстве сегодня не соответствует новой структуре производства в этом секторе, структуре спроса на специалистов. Современным предприятиям нужны не столько инженеры и специалисты для сельхозпредприятий, но менеджеры, маркетологи, финансовые управляющие, специалисты-консультанты. В ближайшее десятилетие предстоит начать кардинальную перестройку системы образования в сельском хозяйстве, прежде всего его экономической составляющей. В стране будет организована разветвленная сеть подготовки по программам МБА для сельского хозяйства и агробизнеса, специалистов в области недвижимости, маркетинга. Подготовка аграрных экономистов будет происходить на основе базовых программ общего экономического образования в университетах. Специалистам агропродовольственного сектора будут более широко преподаваться основы мировой экономики и мировой торговли. Аграрным университетам должно быть предоставлено более широкое право по использованию принадлежащие им земли (фермы) для финансирования реформы учебного процесса, программ, переподготовки преподавателей и т. д.

Отмена системы централизованного планирования обусловила потребность в создании государственной системы консультирования сельскохозяйственных производителей. С началом подъема аграрной экономики потребность в такого рода институте станет ещё более острой. В 2001‒2010 годах предстоит ускорить становление этой системы в рамках Минсельхозпрода РФ, но также поддержать создания кооперативных и коммерческих структур, предоставляющих консультационные услуги сельхозпроизводителям.

РАЗВИТИЕ РЫНКА ЗЕМЛИ И НЕДВИЖИМОСТИ

Анализ ситуации.

Земельный потенциал России — это 1.7 млрд га земли (12.5 % мировой территории), включая 55 % черноземных почв мира.

В ходе реформ с 1991 года 11,8 млн работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. В распоряжение фермерских хозяйств передано 13,8 млн гектаров земли. Начата ликвидация государственной монополии на землю, введено платное землепользование; земли лесного фонда, природоохранные и другие наиболее ценные земли находятся в государственной собственности.

Процессы земельного реформирования из-за отсутствия надлежащей законодательной базы протекали медленно, земельный вопрос стал крайне политизированным, а пути перехода земли к эффективным пользователям были практически заблокированы.

Рынок недвижимости в России до сих пор не создан. Можно говорить лишь о неравномерном и нестабильном развитии его отдельных секторов. Относительно быстро развивается рынок жилья. Вместе с тем от него значительно отста╦т предложение коммерческой недвижимости, в зачаточном состоянии находится рыночный оборот промышленной недвижимости, практически отсутствует рынок земельных участков.

Фрагментарность рынка недвижимости вызвана отсутствием у собственников недвижимости прав собственности на землю, а, следовательно, значит и отсутствием над╦жных правовых гарантий на недвижимость. Недостаточное предложение участков под застройку предопределяется преимущественно административными методами их распределения.

Первичный рынок объектов недвижимости, начало которому положила массовая приватизация, не сформировался, в том числе из-за трудностей при выкупе земельных участков под предприятиями и строениями. Неполноценность имеющихся у владельцев прав на объекты недвижимости (без прав собственности на земельный участок) не позволяет финансировать их развитие посредством ипотечного кредитования, созда╦т препятствия для инвесторов. Не получила развития практика использования конкурентных процедур приватизации земельных участков при предоставлении их под застройку, и участков вместе со строениями, которая могла бы формировать такой рынок.

Отсутствие разграничения земли между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации препятствует созданию рынка земельных участков. Преобладание государственной собственности на землю сохраняет монополизацию рынка недвижимости. Приватизация участков ид╦т крайне медленно.

Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могут устанавливать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. Административная аренда земли делает землепользователя бесправным перед возможными решениями властей. По-прежнему расплывчаты и не гарантированы права по использованию недвижимости. Отсутствуют ч╦ткие юридические процедуры установления прав на недвижимость. Каждый проект застройки превращается в долгий процесс переговоров и согласований со множеством инстанций при отсутствии четких норм, гарантирующих прозрачность процедур и объективность решений. Используются устаревшие рычаги административного управления и контроля за рынком недвижимости: внеконкурсное предоставление участков, преобладание государственной и муниципальной аренды, совмещение государственных функций с коммерческой деятельностью, сохранение административно устанавливаемых арендной платы и налога на землю, которые деформируют структуру землепользования, не позволяют ввести механизмы эффективного использования недвижимости.

Оценка недвижимости для налогообложения не основана на рыночных ценах. Сами эти цены чаще всего недоступны для публичного ознакомления. Непомерно высокие государственные пошлины (нотариальные сборы) вынуждают участников рынка занижать реальные цены сделок.

Инженерная инфраструктура городов и поселений разрушается. Источники средств для е╦ поддержания и развития отсутствуют. При этом арендная плата и налоги на земельные участки не обеспечивают необходимых размеров поступлений в бюджет. В этих условиях оказываются безуспешными попытки местных властей решить проблемы как поддержания инфраструктуры, так и е╦ развития за сч╦т дополнительных требований к инвесторам. Налог на недвижимость, который способен создать необходимые экономические регуляторы для эффективного управления недвижимостью на местном уровне, не вводится из-за несовершенства законодательства.

Вс╦ перечисленное предопределяет большие риски и неоправданные затраты вложений, что в итоге препятствует инвестициям в недвижимость и е╦ развитие, в том числе под залог недвижимости (ипотеку). Вторичный оборот недвижимости сдерживается чрезвычайно высокими издержками при совершении сделок (в частности, длительные и дорогостоящие процедуры подготовки и оформления документов).

Одной из главных причин описанной выше ситуации является недостаточно развитая и противоречивая законодательная база, регулирующая права и обязанности государственных органов и иных участников рынка недвижимости. В настоящее время действуют уже практически не соответствующие современным условиям, а в некоторых случаях и Конституции России такие законы как «Земельный кодекс РСФСР», «О плате за землю», «Жилищный кодекс РСФСР» (абз.4 ст.1; пп.2 и 3 ст.9; п.5 ст.13; п.3 ст.19). Требуют уточнения отдельные нормы «Гражданского кодекса Российской Федерации», «Градостроительного кодекса Российской Федерации», а также основанные на них правовые акты. В последние годы были приняты новые законы «О товариществах собственников жилья», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О государственном земельном кадастре». Однако и они также нуждаются в поправках и развитии.

Продолжается раздельное правовое регулирование частей объектов недвижимости — отдельно земельных участков и отдельно — расположенной на них иной недвижимости и участков недр, что не обеспечивает полноценных прав на недвижимость. Отсутствует защита прав добросовестного приобретателя, нет реальных гарантий государством зарегистрированных прав.

Государственный уч╦т объектов недвижимости на законодательном уровне искусственно раздел╦н на кадастровый уч╦т участков, технический уч╦т зданий и помещений и учёт иных объектов недвижимости. От административных функций по государственному уч╦ту объектов недвижимости законодательно не отделена деятельность по землеустройству и измерению этих объектов, что затрудняет выявление ошибок и злоупотреблений, зафиксированных в государственном кадастре, чрезвычайно удорожает и затягивает процесс подготовки документов для государственной регистрации прав на недвижимость.

Содержание прав по использованию и развитию недвижимости регулируется административными решениями при отсутствии защищенных законом правовых гарантий. Не установлена обязательность предоставления земельных участков для коммерческого использования на конкурентной основе. Действующая система административно определяемого налога на землю препятствует введению законодательства о налогообложении недвижимости на основе оценки е╦ рыночной стоимости. Недвижимость не стала финансовым активом.

Основные негативные тенденции, складывающиеся в сфере земли и иной недвижимости:

• сохранение монополии государства в сфере недвижимости и отсутствие стимулов к эффективному использованию земли;

• процесс приватизации земель в городах идет медленно и определяется политикой конкретных регионов (городов);

• наличие административных препятствий в реализации предусмотренных законом прав на недвижимость;

• оборот земли и недвижимости ограничен, рыночная стоимость земли не проявлена;

• ухудшается до опасного для жизнеобеспечения и безопасности состояние жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры; резко увеличивается износ промышленной и коммерческой недвижимости, транспортной инфраструктуры;

• процесс учета объектов недвижимости и регистрации прав на неё неоправданно усложн╦н из-за преобладания ведомственных интересов и межведомственной разобщенности;

• используются нерыночные методы оценки земли для целей налогообложения; доходы от недвижимости составляют лишь незначительную часть в бюджетах;

• объекты недвижимости не используются в качестве предмета ипотеки.

Основные цели.

Стратегическая цель и основные направления

Стратегической целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

Основными результатами реализации государственной политики должны стать: вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечение инвестиций под обеспечение недвижимостью; обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.

Возможность выбора для граждан и инвесторов может быть обеспечена только при условии демонополизации рынка недвижимости, развития на н╦м конкуренции. Особенность сложившегося сегодня положения в том, что главным монополистом на рынке земли является само государство. В этой связи основными нарушителями прав граждан и предпринимателей во многих случаях оказываются именно соответствующие органы власти. При этом главным препятствием для защиты интересов граждан и предпринимателей является несовершенство законов, в большей степени отражающих интересы государственных ведомств, чем общества.

Реализации поставленных целей будет препятствовать принятие нового Земельного кодекса в редакции, близкой к тексту последнего не прошедшего в прежней Государственной Думе варианта. Проект фактически запрещает частную собственность на землю, выхолащивает и обесценивает все существующие права на недвижимость, ликвидирует результаты приватизации, а в любой иной редакции сохранит ведомственное нормотворчество и управление в отношении разрозненных элементов недвижимости, закрепит правовую «разорванность» объекта недвижимости на земельный участок и строение, крайне затруднит принятие в будущем законодательства о рынке недвижимости.

Требуется законодательно зафиксировать две различные роли государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организаторов этого рынка, осуществляющих его правовое регулирование, и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Соответствующие функции государственных и муниципальных органов должны быть разграничены.

Сказанное выше предопределяет главные направления государственной политики.

Для достижения стратегической цели государственная политика должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях:

• реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);

• стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;

• институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость

Главной целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.

С этой же целью необходимо передать муниципальным образованиям все земли в пределах их границ, кроме находящихся в собственности иных лиц или остающихся в собственности Российской Федерации и переходящих в собственность субъектов Российской Федерации. Такая передача земли — при одновременном установлении ч╦тких норм и правил по распоряжению и использованию недвижимости — ликвидирует монополию государства на землю и обеспечит эффективное использование участков. Для муниципалитетов же недвижимость станет активом, доходы от реализации которого (на первом этапе) и налогообложение которого будет обеспечивать значительную часть местного бюджета.

Разгосударствление земли должно включать три элемента: (1) передача участков под строениями в собственность их собственникам (строений и предприятий); (2) разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение правового зонирования территорий; (3) приватизация земли и связанной с ней недвижимости как единых объектов.

Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.

Необходимо перейти к формированию полноценных, то есть юридически единых объектов недвижимости. Здание, строение, предприятие могут считаться полноценными объектами только в том случае, когда права собственности на них абсолютно ясны и не обремены проблемой юридической разобщ╦нности земельного участка и здания, «разорванностью» прав на них.

Поскольку юридическая «разорванность» недвижимости на участок и строение ущемляет права собственника строения, такой участок подлежит передаче ему в собственность по его заявлению с уплатой минимальной цены. Такая мера служит дооформлению уже существующих прав собственности на здание, сооружение, предприятие.

Приватизация предприятий как единых объектов недвижимости позволит создать условия, привлекательные для инвестирования в производство, обеспечит снижение рисков и издержек, будет служить укреплению инструментов кредитно-финансового и фондового рынка. Продажа на условиях конкурсности земельных участков в собственность позволит создавать новые объекты, исходя из предпочтений конечных потребителей жилых, коммерческих и промышленных объектов.

Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости

Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства.

Такое стимулирование должно предусматривать: меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в создание и улучшение объектов недвижимости (развитие недвижимости); снижение трансакционных издержек; осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений; распространение сферы действия государственных и местных программ приватизации на приватизацию земли и иной недвижимости.

Государство должно выступить организатором рынка недвижимости. Основным рычагом управления этими процессами является формирование наиболее полного, непротиворечивого и взаимоувязанного законодательства, обеспечивающего реализацию государственной политики в сфере земли и иной недвижимости, включая леса, воды, недра и т. д., установление правил функционирования рынка недвижимости и гарантий инвесторам.

Регулятором рынка, стимулом вовлечения в оборот и эффективного использования недвижимости будет выступать муниципальный налог на недвижимость. Посредством этого налога каждому собственнику устанавливается своего рода нижний предел «эффективности производства» или «имущественный ценз» (для объектов, не приносящих дохода). Если собственник или владелец не может обеспечить эту доходность и оплатить налог, он прода╦т права на объект, который переходит к более эффективно использующему объект собственнику или владельцу.

Снижение трансакционных издержек должно осуществляться за счет снижения затрат денежных средств и времени граждан и организаций на оформление необходимой документации, уменьшения размера нотариального сбора, упрощения процедур вовлечения государственной и муниципальной недвижимости в оборот при одновременной более жесткой их правовой регламентации. Необходимо упростить процедуры формирования, уч╦та и регистрации прав на объекты недвижимости, включая процедуры согласований. Снижение затрат на землеустройство и инвентаризацию зданий достигается посредством развития конкурентной среды на рынке соответствующих услуг.

Необходимо разработать и реализовать механизмы преобразования земельных ресурсов и иной недвижимости в финансовые активы с обязательным встраиванием последних в кредитно-финансовую систему государства.

Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

Необходимой предпосылкой успешной реализации государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является сосредоточение в рамках единого федерального органа функций: по координации действий органов исполнительной власти в сфере недвижимости; разработке предложений по реализации государственной политики в сфере земли и иной недвижимости, мониторингу и обобщению его результатов; контролю исполнения законодательства в отношении гражданского оборота недвижимости и правового регулирования землепользования и застройки (градорегулирования).

Следует пересмотреть роль федеральных органов с целью перехода от системы административного руководства (централизованное управление земельными ресурсами страны в условиях государственной монополии на землю) к системе децентрализованного и максимально приближенного к объектам регулирования государственными органами и органами местного самоуправления участников рынка, единство которого обеспечивается общим законодательством и контролем за его исполнением. Новая система регулирования обеспечит свободу оборота недвижимости и самостоятельность использования земли и иной недвижимости её собственниками. Децентрализация сделает возможным установить ч╦ткие полномочия и ответственность государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также права, обязанности и ответственность собственников объектов недвижимости.

Для обеспечения рынка недвижимости необходимо создать систему органов, которые должны выполнять четыре функции:

— юридически закрепить факт появления и существенного изменения объекта недвижимости посредством выполнения функций по кадастровому уч╦ту;

— гарантировать существующие права пут╦м государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с нею;

— установить права и обязанности собственника по использованию и развитию недвижимости, которые определяют ценность недвижимости как товара, посредством принимаемых на муниципальном уровне норм о правовом зонировании;

— обеспечить оценку всех объектов недвижимости для целей налогообложения.

Каждая из указанных выше четыр╦х функций должна регламентироваться федеральным законодательством.

Необходимо создать единую систему кадастрового уч╦та объектов недвижимости (участков, строений, иных объектов недвижимости). Органам, осуществляющим кадастровый учёт, необходимо запретить осуществление какой-либо иной деятельности. Формирование объектов по инициативе собственника могут выполнять любые организации, имеющие соответствующие лицензии. Особой регламентации требует оценка недвижимости для целей налогообложения, которая не должна совмещаться с деятельностью по сбору налогов. Должно быть усовершенствовано законодательство о регистрации прав на недвижимость, обеспечено становление на местном уровне системы регистрации прав на недвижимость. Будут созданы муниципальные службы градостроительного планирования и правового зонирования территории для планирования и контроля за развитием недвижимости в соответствии с установленными видами использования и строительного изменения недвижимости.

Органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления должны выступать как представители интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Для того, чтобы обеспечить соответствие общественным интересам деятельности органов власти по распоряжению и использованию государственной и муниципальной недвижимости, эту деятельность необходимо поставить в определ╦нные правовые рамки, установить е╦ принципы и критерии оценки принятия решений. При этом должны быть обеспечены публичность и обоснованность действий органов власти, особенно касающихся выкупа недвижимости для общественных и муниципальных нужд.

Государство должно стимулировать активное участие граждан и профессиональных объединений в решении проблем рынка недвижимости как на местном уровне — в форме публичных слушаний по регламентам правового зонирования, так и на региональном и федеральном уровнях — в форме участия в законотворческой работе объединений профессиональных участников рынка и организаций по защите прав потребителей.

Необходимые практические мероприятия

Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость

Необходимо исправить правовую ситуацию, когда собственник строения, предприятия не располагает полноценными правами на сво╦ имущество, поскольку его права ограничены условиями аренды или пользования земельного участка; создать систему регистрации прав на недвижимость, защищающую имущественные интересы добросовестных правоприобретателей и гарантирующую возмещение ущерба. Права владельцев недвижимости по её использованию и строительному изменению должны устанавливаться и защищаться правовыми актами органов местного самоуправления.

Задача 1.1. Создание единого объекта недвижимости на основе прав

на земельный участок.

Установить единство прав на объект недвижимости, включающие земельный участок, а также все объекты, которые на н╦м расположены или будут возведены в будущем. Меры:

• Обеспечить передачу участков под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности. Принять Федеральный закон или Указ Президента Российской Федерации, который позволит передать в собственность собственникам зданий, сооружений, предприятий участки, на которых расположены их объекты, по их заявлению, быстро и с минимальной оплатой. Обеспечить гражданам и организациям условия для оперативного и не связанного с чрезмерными затратами средств и времени кадастрового уч╦та участков (с экономически оправданной точностью границ), а также для быстрой и над╦жной регистрации прав на земельный участок и иную недвижимость.

• Усовершенствовать гражданское законодательство о недвижимости. Сделать единым гражданское законодательство о недвижимости, отразив особенности недвижимого имущества, отличающие его от движимого имущества. Внести изменения в земельное законодательство, исключающее его противоречие нормам гражданского законодательства по вопросам недвижимости. Подготовить законопроекты и внести изменения в существующее законодательство относительно определения земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений — как улучшений земельного участка. Ввести и определить необходимые новые правовые понятия, включая категории ограниченных вещных прав, к которым, в частности, следует отнести все «вторичные» вещные права (в том числе, права собственника строения на участок, находящийся в собственности иного лица, сервитуты). Цель этих мероприятий — защита прав собственников зданий, участков, а также иных лиц, имеющих права и законные интересы в отношении недвижимости.

Задача 1.2. Обеспечить правовую возможность гражданского оборота единых объектов недвижимости.

Сделать предсказуемыми и гарантированными права приобретателей недвижимости по владению, пользованию и распоряжению объектами, обеспечить максимальные возможности для свободного гражданского оборота недвижимости. Меры:

Защита прав покупателей при приобретении недвижимости в случае, когда строение расположено на государственной или муниципальной земле, путем:

• законодательного требования к продавцу (дарителю, иному отчуждающему имущество лицу, залогодателю) перед актом продажи (иного отчуждения, залога) реализовать свое право на получение в собственность участка под зданием, строением, предприятием;

• отмены неоправданных ограничений на гражданский оборот земельных участков. Следует отказаться от «дозволительного порядка» гражданского оборота земельных участков (например, п.3 ст.129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что оборот разреш╦н во всех случаях, кроме прямо установленных федеральным законом. Это необходимо для того, чтобы собственники недвижимости могли реализовать свои права на имущество, в том числе на распоряжение им, получение действительной цены имущества, которая может быть выявлена только при возможности его свободной купли-продажи.

Задача 1.3. Формирование системы установления и гарантирования прав на объекты недвижимости.

Для защиты прав владельцев недвижимости необходимо создать надежные и эффективные государственные системы уч╦та объектов недвижимости и регистрации прав и сделок с нею, а также установить на местном уровне систему определения прав собственников и владельцев по использованию и строительному изменению объектов недвижимости. Меры:

• законодательно закрепить единство кадастрового уч╦та, в который должен входить уч╦т земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов. Зафиксировать права и обязанности кадастровых органов и граждан в связи с кадастровым уч╦том, обеспечить публичность сведений кадастра недвижимости. Кадастровый уч╦т единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции осуществляет один орган, который ведет уч╦т и земельного участка, и здания, помещений и иных объектов недвижимости (лес, участки недр, обособленные водные объекты и пр.).

• обеспечить гарантии над╦жности регистрации прав на недвижимость, доверие к записям Единого государственного реестра прав, а в перспективе — перейти к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя.

• определить содержание прав по использованию и развитию недвижимости.

Необходимо установить, сделать общеизвестными и защитить от произвольного изменения со стороны властей права владельцев недвижимости на е╦ использование и строительное изменение. Это требует принятия федеральных правовых актов о правовом зонировании, определяющих рамочные требования к соответствующим документам (Правила застройки и землепользования), которые должны определить содержание прав по использованию недвижимости.

Задача 1.4. Разграничение земель.

Целью разграничения собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (далее — публичные образования) является максимально возможная передача участков органом управления нижнего уровня, которые могут обеспечить эффективное использование недвижимости. Муниципальные образования, в наибольшей степени заинтересованные в местном экономическом развитии, основой которого является земля и иная недвижимость, получат имущество для выполнения своих функций и наполнения бюджетов за сч╦т продажи участков, а также возможность введения налога на недвижимость. Меры:

• передача земель городов и поселений в собственность муниципальных образований.

• разграничение земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

• оставление в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участков, отнесенных федеральным законом к видам территорий, необходимых для выполнения государственных функций (обеспечения государственных нужд). В собственности Российской Федерации находятся земли, отнес╦нные к собственности Российской Федерации федеральными законами. К собственности субъектов Российской Федерации относятся все межселенные земли, свободные от прав иных лиц.

Задача 1.5. Приватизация недвижимости как единого объекта.

Передать новому собственнику полноценный объект недвижимости за его реальную рыночную цену, зафиксировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содержание объекта, уплату им налога на недвижимость. Меры:

• правовое регулирование приватизации объектов недвижимости и предприятий.

• дополнить федеральное законодательство о приватизации нормами о приватизации единых, включающих участок, объектов недвижимости и предприятий вместе с земельным участком с заранее определенными правами по их использованию и развитию на основе правового зонирования.

• передача на конкурсной основе государственных и муниципальных участков под застройку в собственность либо аренду.

• принятие на федеральном уровне норм о порядке передачи земельных участков как объектов недвижимости под застройку на основе публичности и конкурсности. Участки могут передаваться не в собственность, а в аренду лишь в установленных случаях: (1) когда приватизация конкретных земельных участков запрещена федеральным законом; (2) в случае резервирования участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном федеральным законом; (3) по желанию всех заявителей на предоставление участка под застройку.

При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: строение и улучшения, возводимые собственником земельного участка считаются его собственностью; строение и все улучшения, возводимые на арендуемом участке, считаются находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка.

Стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их оборота.

Создать конкурентный рынок земельных участков, который позволит использовать территорию поселений с максимальной эффективностью.

Задача 2.1. Формирование условий для введения в оборот участков как

объектов недвижимости.

До тех пор, пока хозяйствующие субъекты и органы власти имеют дело с неопредел╦нными «территориями», земля не может быть предметом гражданского оборота, поскольку не является объектом недвижимости. Таковым она становится только после выделения из массива земель конкретных участков и их кадастрового уч╦та. В этой связи принципиально важным для создания рынка недвижимости становится оперативное и недорогое землеустройство и кадастровый уч╦т участков. Меры:

• формирование земельных участков как объектов недвижимости.

• принять правовой акт Российской Федерации о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков.

• организовать кадастровый уч╦т объектов недвижимости в интересах владельцев и в целях налогообложения.

• установление федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового уч╦та объектов недвижимости и выдачи соответствующими органами кадастровых планов для регистрации прав — по желанию заявителя — с фиксированными (в виде линии на местности) или общими (в виде описания) границами участка. Уч╦т недвижимости в государственных целях проводится за сч╦т средств соответствующего бюджета. Граждане и организации оплачивают только тот кадастровый уч╦т, который производится по их заявлениям.

• упростить процедуры и сократить продолжительность процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства.

• установить порядок, при котором: 1) земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами и ограничениями на использование в виде градостроительных регламентов) формируются до начала строительства; 2) права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство; 3) согласование и экспертиза проектной документации не выходит за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности; 4) устраняется дублирование действий многочисленных согласующих инстанций, 5) существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные пределы для согласований, 6) инвесторы, застройщики получают реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов.

Задача 2.2. Введение муниципального налога на недвижимость.

Замена платы за землю, налога на имущество физических и юридических лиц одним муниципальным налогом на недвижимость создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований, позволит обеспечить эффективное использование и развитие объектов недвижимости. Меры:

• расширение эксперимента по налогообложению недвижимости, уточнение содержания налогообложения недвижимости с уч╦том накопленного опыта;

• введение муниципального налога на недвижимость;

• принятие законодательства о муниципальном налоге на недвижимость. Налог устанавливается местной властью как определ╦нный процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости. Рыночная стоимость определяется с уч╦том наилучшего использования недвижимости;

• создание системы оценки недвижимости для целей налогообложения, включающей ведение реестра фискальной оценки.

• Создание законодательной базы по оценке недвижимости для целей налогообложения на следующих принципах: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами по единым для Российской Федерации процедурам и стандартам; возможность оспаривания налогоплательщиком результатов фискальной оценки в суде на основе заключения независимого оценщика. Сведения хранятся в реестре фискальной оценки, оценочные сведения которого являются открытыми. Устанавливается обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет.

Задача 2.3. Стимулирование инвестиций в недвижимость

Действенным инструментом, способствующим осуществлению гражданами и предпринимателями инвестиций в недвижимость, является налоговое стимулирование инвестиций. Благоприятный налоговый режим позволит снизить издержки таких капиталовложений и, соответственно, повысить их привлекательность для различных субъектов рынка. Меры:

• проведение эффективной политики амортизации недвижимости.

• принятие законодательного акта Российской Федерации о ведении гибкой амортизационной политики с возможностью снижения сроков амортизации объектов недвижимости.

• налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость.

• исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам, страхования объекта в период строительства.

Задача 2.4. Развитие ипотечного кредитования

Серьезные подвижки в развитии рынков жилой и коммерческой недвижимости, строительной индустрии, повышение инвестиционной привлекательности городов поселений невозможны без совершенствования системы ипотечного кредитования. Развитие ипотеки положительным образом скажется на состоянии многих смежных со строительством отраслей, станет важным фактором экономического развития страны. Меры:

• стимулирование ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.

Принять меры банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании, в частности, изменение обязательных экономических нормативов деятельности банков, осуществляющих операции по долгосрочному жилищному ипотечному кредитованию, а также нормативов отчислений в фонд обязательного резервирования по привлеченным средствам в части средств, направляемых на кредитование под залог недвижимости; отказ от взимания налога на добавленную стоимость при реализации предмета залога при обращении на него взыскания; снижение пошлин при нотариальном заверении договоров ипотеки. Стимулирование спроса на ипотечные кредиты для приобретения жилья гражданами пут╦м снижения на срок выплаты кредита налогооблагаемой базы на сумму выплат по кредитному договору, обеспеченному ипотекой.

• Развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

Реализация задач, предусмотренных «Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» по созданию условий для развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, включая:

• совершенствование правовых механизмов реализации прав по ипотеке;

• совершенствование законодательной базы привлечения долгосрочных финансовых ресурсов в сферу ипотечного жилищного кредитования;

• создание благоприятной налоговой среды для развития ипотечного жилищного кредитования;

• организацию условий для эффективной работы кредитных организаций на рынке ипотечных жилищных кредитов.

Задача 2.5. Снижение трансакционных издержек при сделках с недвижимостью.

Сегодня при операциях с недвижимостью покупатели и продавцы вынуждены нести большие затраты на их оформление. Такое положение является серь╦зным препятствием для их оборота, снижает эффективность вложений в недвижимость. Необходимо устранить препятствия, мешающие свободному обороту недвижимости, который обеспечивает е╦ эффективное использование. Меры:

• снижение размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью. Принятие поправок к Федеральному закону «О государственной пошлине» для снижения размера сбора за нотариальные услугипри сделках с недвижимостью пут╦м перехода от процентного сбора к фиксированному.

• снижение налогов на операции с жилой недвижимостью. Для того, чтобы стимулировать процесс улучшения гражданами своих жилищных условий пут╦м продажи старой квартиры и приобретения новой, необходимо обеспечить снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью, в том числе полное исключение из налогооблагаемой базы дохода от продажи недвижимости при реинвестировании в недвижимость в течение двух лет.

Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

Необходимо осуществить правовое закрепление единой государственной политики в сфере недвижимости, а затем обеспечить строгое следование этой политике всеми государственными органами и служащими.

Государственная политика в сфере недвижимости должна быть направлена на создание правовой «законодательной вертикали» и «исполнительной горизонтали», то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости, включающей передачу административных функций по обслуживанию участников рынка недвижимости органам, действующим на уровне городов и поселений.

Законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организаторов этого рынка и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Одновременно следует запретить организационное совмещение указанных функций.

Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по правовому зонированию, посредством законопроектной и контрольной деятельности объединений профессиональных участников рынка недвижимости.

Задача 3.1. Консолидация усилий по развитию рынка недвижимости на федеральном и местном уровне.

Государственная политика в сфере недвижимости должна быть направлена на переход от системы централизованного государственного управления земельными ресурсами страны, основанной на единой вертикали исполнительных органов государственной власти, к системе правового государственного и муниципального регулирования, гарантирующей свободу оборота недвижимости и самостоятельность использования земли и иной недвижимости её собственниками, основанные на соблюдении требований законодательства. Это требует контроля в едином центре за осуществлением государственной политики в сфере недвижимости и её закрепления правовыми актами Российской Федерации, а также децентрализации непосредственного управления рынком недвижимости. Меры:

• централизация стратегического планирования и нормативного регулирования развития рынка недвижимости. Наделение одного федерального ведомства полномочиями: по подготовке проектов правовых актов, необходимых для развития рынка недвижимости, а также по выполнению иных государственных функций в сфере недвижимости, кроме распоряжения имуществом. Деятельность этого органа должна быть сконцентрирована на подготовке законопроектов и иных правовых актов, мониторинге проблем рынка недвижимости, разработке стандартов обмена информацией.

• централизация государственных и муниципальных функций по распоряжению землей и иной недвижимостью, находящейся в государственной и муниципальной собственности.

Функции по распоряжению земл╦й и недвижимым имуществом должны быть исключены из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство, или муниципальное образование как собственника. В качестве такового должны выступать специальные органы по управлению имуществом. Должны быть установлены нормы и порядок действий административных органов и их служащих в публичных интересах и под публичным контролем.

• предоставление органам местного самоуправления самостоятельности в планировании и правовом регулировании использования земельных участков и иной недвижимости.

Предоставление органам местного самоуправления самостоятельности в управлении использования земельных участков и иной недвижимости диктуется невозможностью осуществлять конкретную работу по управлению недвижимостью на уровне государства и регионов. Управление недвижимостью на уровне муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с установленными на федеральном уровне принципами.

Управление развитием недвижимости на уровне городов и поселений включает в себя: (1) планирование и управление развитием территории муниципального образования; (2) правовое регулирование использования и строительного изменения всей недвижимости в пределах муниципального образования; (3) управление объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности. Управление развитием территорий осуществляется на основании стратегических планов развития городов. Они должны стать инструментом стратегического планирования, который реализуется посредством планов и регламентов правового зонирования территории.

Задача 3.2. Создание на местном уровне административных структур по

обслуживанию участников рынка недвижимости.

Для того, чтобы обеспечить необходимые условия для рынка недвижимости, следует создать на местном уровне систему, состоящую из четыр╦х учреждений (служб), которые будут выполнять как государственные полномочия (государственные учреждения): (1) по кадастровому уч╦ту, (2) по регистрации прав на недвижимость, — так и чисто муниципальные функции (муниципальные учреждения): (3) по правовому зонированию, (4) по налогообложению недвижимости. Меры:

• содействие созданию кадастровых органов на местном уровне. Необходимо на местном уровне создать органы для кадастрового уч╦та недвижимости в форме филиалов кадастрового учреждения субъекта Российской Федерации. При создании необходимых условий возможна передача государственных функций муниципальным кадастровым бюро (в форме муниципальных учреждений). Создать механизм компенсации лицам, которые понесли ущерб вследствие действий кадастровых учреждений. Оплата услуг этих учреждений должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

• создание системы регистрации прав, гарантирующей защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости. Реализовать на практике нормы о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органов, создать систему гарантийных фондов учреждений юстиции для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб.

• содействие становлению на местном уровне регистрации прав на недвижимость.

Необходимо обеспечить становление на местном уровне системы регистрации прав на недвижимость в форме филиалов учреждения юстиции субъекта Российской Федерации. Оплата услуг учреждений юстиции должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

• содействие созданию муниципальной службы градостроительного планирования и правового зонирования территории.

Должно быть обеспечено создание муниципальных служб градостроительного планирования и правового зонирования территории для планирования и контроля за развитием недвижимости в соответствии с установленными видами использования и строительного изменения недвижимости. Планы и регламенты зонирования должны стать основным инструментом правового регулирования использования участков и иных объектов недвижимости в интересах их собственников и местного сообщества.

• содействие становлению муниципальной службы по налогообложению недвижимости. С целью обеспечения становления на муниципальном уровне системы налогообложения недвижимости на базе е╦ рыночной стоимости необходимо создание муниципальных служб по налогообложению недвижимости.

Задача 3.3. Регулирование деятельности государственных и муниципальных органов как представителей собственников недвижимости

Установить права органов власти по принудительному выкупу недвижимости и ограничению прав на не╦ в публичных интересах, необходимые процедуры и контроль общества за использованием и распоряжением государственной, муниципальной недвижимостью в интересах местного сообщества и общества в целом. Меры:

• правовое регулирование выкупа недвижимости в публичных интересах.

Для защиты интересов сообщества и, с другой стороны, интересов владельцев недвижимости, необходимо принятие федерального законодательства о выкупе недвижимости и установлении ограничений прав на недвижимость в публичных интересах (для государственных и муниципальных нужд) при справедливой компенсации правообладателям.

Задача 3.4. Подготовка кадров, развитие новых профессий и общественных институтов на рынке недвижимости.

Необходимо обеспечить условия подготовки и переподготовки кадров для становления новых профессий, обслуживающих рынок недвижимости, для развития конкуренции и защиты интересов потребителей. Меры:

• подготовка специалистов для государственных и муниципальных органов.

Подготовка для государственных и муниципальных органов специалистов по финансам, менеджменту, управлению недвижимостью, по правовому зонированию и территориальному планированию, в том числе без отрыва от основной работы. Условием обучения за сч╦т средств бюджета должно быть обязательство обучаемого отработать в органах управления не менее установленного условиями количества лет. Необходимо осуществить переподготовку специалистов, оказавшихся излишними в новых условиях, предоставив им возможность проявить себя в новых сферах.

• установление норм деятельности профессиональных участников рынка.

Обеспечить свободную конкуренцию на рынке услуг риэлторов, девелоперов (застройщиков), управляющих недвижимостью, землеустроителей, специалистов по архитектурно-планировочной деятельности, по территориальной планировке поселений, независимых оценщиков, нотариусов. Там, где это необходимо, следует законодательно установить нормы деятельности профессиональных участников рынка. Последние должны нести имущественную ответственность за возможный ущерб из-за недостатков в их работе.

• развитие саморегулируемых общественных организаций участников рынка недвижимости.

Саморегулируемые общественные организации участников рынка недвижимости должны быть наделены широкими полномочиями: по разработке условий лицензирования деятельности и его осуществлению. Эти организации вырабатывают стандарты профессиональной деятельности и «кодексы этики» членов своего профессионального сообщества, контролируют выполнение этих требований, а в случае их нарушения — инициируют применение административных и судебных процедур. Вмешательство органов власти в деятельность саморегулируемых общественных организаций участников рынка недвижимости не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом.

• повышение роли профессиональной общественности в подготовке законопроектов.

• установление публичных процедур определения прав по использованию и развитию территории городов и поселений. Необходимо обеспечить реализацию прав граждан на участие в принятии решений, касающихся землепользования и застройки посредством участия в общественных слушаниях о проектах развития территорий различного уровня до их официального утверждения.

Ожидаемые результаты.

Определение четких прав и установленных обязанностей инвесторов, защита их интересов, установление норм и правил по разрешенному использованию и строительному изменению недвижимости, гарантирующие прозрачность процедур и объективность решений (правовое зонирование), будут способствовать улучшению инвестиционного климата и росту объёма инвестиций в развитие недвижимости. Существенно повысится активность инвесторов в развитие коммерческой и конторской недвижимости с целью получения дохода. Станет возможной последующая перепродажа объекта по его действительной рыночной стоимости.

В результате устранения существующих барьеров для получения участков под застройку за счет создания равных возможностей для получения участков в собственность под строительство на основе участия в конкурсе увеличится предложение на рынке земельных участков для строительства объектов нужного типа и качества. Это создаст основу для развития деятельности застройщиков (девелоперов), занимающихся улучшением и застройкой участков для последующей продажи.

Недвижимость станет надежным залоговым обеспечением кредитов. Появится значительный спрос на банковские услуги по кредитованию, так как будут созданы условия для финансирования строительства посредством ипотеки, а также её использования ипотеки как инструмента финансирования приобретения недвижимости. Установление возможности ипотеки земельного участка вместе с правами собственности на вновь возводимый объект недвижимости позволит получать кредит на строительство. Активное участие профессиональных кредиторов в финансировании развития недвижимости позволит снизить риски, связанные с инвестированием в недвижимость. Прямые инвестиции значительно сократятся.

Предприятия, получив права собственности на земельные участки, смогут эффективно управлять объектами недвижимости и получать средства на развитие своей деятельности за счет продажи незанятых частей земельных участков, продажи объектов недвижимости и переноса предприятий из центров городов на менее дорогие земельные участки в соответствии с условиями правового зонирования. Стабильность «правил игры» на рынке недвижимости позволит участникам рынка недвижимости планировать свою деятельность на перспективу. Введение единого налога на недвижимость даст возможность определить наиболее эффективный способ использования недвижимости, четко прогнозировать экономический эффект от своей деятельности.

Профессиональные операторы рынка недвижимости расширят свою деятельность, так как на рынке появится много объектов, принадлежащих частным собственникам. Конкуренция между продавцами приведет к тому, что можно будет продать недвижимость по приемлемой цене или приобрести недвижимость нужного качества. Развитие ипотечного кредитования потребует также активизации бизнеса по страхованию предмета ипотеки, жизни заемщика, а также эффективного распределения страхования рисков самого ипотечного кредита между кредиторами и страховщиками. Получит развитие страхование профессиональной ответственности участников рынка недвижимости. В результате развития конкуренции профессиональные участники рынка недвижимости будут вынуждены более тщательно выполнять свои функции на рынке, снижая стоимость оказываемых ими услуг при одновременном повышении качества предоставления данных услуг.

До приемлемого уровня будут снижены трансакционные издержки при совершении сделок, в том числе нотариальные сборы. Это устранит препятствия для отражения в договорах истинной цены сделок. Благодаря открытости сведений о кадастровом уч╦те, зарегистрированных правах, правопритязаниях и цене сделок участники рынка получат необходимую информацию для принятия решений.

Граждане получат твердые гарантии права собственности на недвижимость, включающую земельный участок, будь то квартира в многоквартирном доме, индивидуальный дом, дача или иной объект. Подтверждение законных прав собственности на них, завершение процесса приватизации жилья через передачу прав собственности на общее имущество в кондоминиумах и на занимаемые участки, будет встречено населением позитивно. С другой стороны, установление четких обязанностей, связанных с «бременем собственности» (управление собственностью, включая покрытие расходов на содержание недвижимости, уплата налога на недвижимость в соответствии с её рыночной стоимостью) может вызвать отрицательную реакцию со стороны части семей, в первую очередь, не имеющих достаточного дохода для выполнения данных обязанностей. На смягчение данной реакции должны быть направлены меры социальной защиты населения с низким уровнем дохода в форме предоставления им адресных субсидий на оплату услуг по содержанию жилья и предоставлению коммунальных услуг в соответствии с их доходами и установленными социальными стандартами.

Прямым следствием передачи участков под зданиями в собственность их владельцев, совершенствования законодательства и практики землеустройства, кадастрового уч╦та и регистрации прав будет превращение значительной части граждан в полноценных собственников своего жилья. Для многих граждан будут созданы возможности увеличить свои доходы, уровень жизни и пополнить «средний класс». Возможность свободного гражданского оборота объектов недвижимости позволит каждому гражданину использовать сво╦ жиль╦ в своих интересах с максимальной эффективностью: сдать в аренду, продать, получив его настоящую цену, взять в аренду или купить более подходящее жиль╦ ближе к месту работы по приемлемой цене.

Доходы значительной части граждан «среднего класса» связаны с рынком недвижимости. Предлагаемые меры позволят значительно увеличить эти доходы, сделать их более гарантированными. Часть граждан этой группы является предпринимателями, деятельность которых так или иначе связана с недвижимостью. Весь малый бизнес чрезвычайно чувствителен к так называемым «фиксированным затратам», к которым относятся и затраты на пользование недвижимостью. Мероприятия по восстановлению единства недвижимости, созданию новых строений и развитию её гражданского оборота будут способствовать увеличению соответствующих предложений, снижению цен на объекты, снижению арендной платы. Значительно большие возможности появятся у существующих предпринимателей: выгодное предложение «производственных площадей» привлеч╦т в малый бизнес больше предприимчивых граждан.

Предприниматели «среднего бизнеса» в результате передачи им в собственность участков под их строениями получат «автоматическое» и существенное увеличение стоимости их бизнеса. Они смогут расширить сво╦ дело посредством строительной ипотеки. Благодаря равной для всех возможности выбора участка для ведения бизнеса, стимулирующей ведение дел «по правилам», создаются более эффективные предприятия, не обремен╦нные криминальными и административными поборами, которые приносят стабильные большие доходы.

Предлагаемые мероприятия — по разграничению прав собственности на землю и передаче большей части земель в пределах границ муниципальных образований в муниципальную собственность, по приватизации земельных участков, по реформе в сфере налогообложения недвижимости и по правовому регулированию рынка недвижимости — означают перераспределение властных и финансовых полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Рынок недвижимости становится источников местного экономического развития: недвижимость обеспечивает рабочие места и жилье, доходы в бюджет; недвижимость как объект надежных прав обеспечивает приток инвестиций, повышает качество жизни в городе, поселении.

Для реализации намеченной политики будут необходимы серьезные усилия для преодоления узковедомственных интересов. Главным направлением должно быть максимальное закрепление правил на уровне законодательных актов и ограничение числа решений, принимаемых административно-бюрократической системой.

Введение рынка земельных участков в городах позволит привлечь средства граждан и организаций к строительству жилья не только в сельской местности вдали от места работы горожан, но и в пределах города, поселения. Благодаря рынку участков это жиль╦ будет дифференцировано в соответствии с требованиями потребителей по цене, качеству и местоположению.

Реализация предусмотренных мероприятий окажет существенное влияние на градостроительство:

• позволит осуществлять градостроительство с уч╦том мнения местного сообщества и владельцев недвижимости;

• создаст механизм формирования участков как объектов недвижимости;

• создаст рыночные рычаги перераспределения используемой земли, в том числе, вывода промышленных производств из центра городов;

• повысит эффективность использования земельных участков и иной недвижимости благодаря налогообложению недвижимости;

• создаст механизм наполнения местных бюджетов, благодаря чему станет возможным финансирование создания инженерной и транспортной инфраструктуры территорий городов и иных населенных пунктов;

• повысит уровень благоустройства городов и иных населенных пунктов.

Предлагаемые меры позволят повысить эффективность существующих предприятий и создадут условия для возникновения новых предприятий и видов деятельности. Все участники рынка получат более гарантированные права на недвижимость как единый объект, включающий земельный участок, смогут снизить трансакционные издержки при операциях с недвижимостью.

Благодаря децентрализации административных функций по управлению рынком недвижимости и созданию органов по обслуживанию этого рынка на уровне городов и поселений, действующих в рамках установленных правил, участники рынка смогут минимизировать зависимость бизнеса от бюрократических процедур, создать партнерские отношения предпринимателя и власти. Открытость и конкурсность процедур предоставления участков и иной недвижимости позволит минимизировать злоупотребления при распоряжении государственным и муниципальным имуществом.

Эффективность существующих предприятий будет увеличена благодаря мерам по передаче участков собственникам зданий и предприятий. Это позволит вовлечь недвижимость в экономический оборот, повысить ликвидность и её эффективное использование. Акционерные общества смогут благодаря росту своих активов увеличить свой уставный капитал. Станет возможным использование недвижимости в качестве надежного обеспечения исполнения обязательств.

Благодаря рынку земельных участков и конкуренции между городами за возможность организации новых производств на своей территории цены на недвижимость будут соответствовать экономическим условиям. Расширение числа производителей будет стимулировать конкуренцию между ними, обеспечивая рост качества товаров и услуг при приемлемых ценах.

Предлагаемые меры создадут возможности для появления и развития новых видов предпринимательской деятельности: частных землеустроителей за счет создания спроса на услуги по землеустройству, межеванию, специалистов по городскому планированию, девелоперов. В определ╦нной степени к новым профессиям можно отнести профессии специалистов по государственному и муниципальному управлению, прошедших соответствующую подготовку и переподготовку.

В результате реализации предлагаемых мероприятий в России будет создан рынок недвижимости, который станет важнейшей составной частью процесса экономического развития. Будет принята необходимая для нормального функционирования этого рынка законодательная база, построена максимально приближенная к потребностям граждан и организаций система государственных органов, обслуживающих участников рынка недвижимости, интересы общества и государства.

На основе правового зонирования появится возможность реально осуществлять комплексное развитие городов и поселений, стимулировать мерами правового экономического воздействия вывод предприятий из центральных районов туда, где они более выгодны и владельцам предприятия, и городскому сообществу. Правовое зонирование поможет лучше планировать транспортную и инженерную инфраструктуру городов и поселений, создаст условия для их развития. Здесь могут быть применены известные во многих городах мира механизмы финансирования строительства инфраструктуры, в том числе за сч╦т повышения стоимости участков, обеспеченных инфраструктурой, роста поступлений от налога на недвижимость.

Повышение ликвидности недвижимости позволит использовать е╦ в качестве залога. Ипотечное кредитование может решить две большие проблемы: приобретение жилья семьями под залог приобретаемой квартиры или дома, а также финансирование строительства объектов недвижимости. Семьи смогут сначала получить жиль╦ и только потом в течении достаточно долгого времени небольшими частями выплачивать кредит. Использование ипотеки в бизнесе станет со временем основным источником финансирования развития производства товаров и услуг.

Благодаря полноценной собственности на недвижимость, увеличится инвестиционная привлекательность, российских предприятий, городов и территорий. Отток капитала за рубеж снизится, а затем появится тенденция притока иностранного капитала. Предприятия получат возможность брать долгосрочные кредиты под залог объектов недвижимости. Это, в первую очередь, привед╦т к сокращению неплатежей, а затем окажет позитивное влияние на расширение и модернизацию производства.

Нормативные акты, необходимые для осуществления реформы в сфере земли и иной недвижимости

Федеральный закон о передаче земельных участков собственникам зданий, строений, предприятий

Установить право физических и юридических лиц — собственников зданий, строений, сооружений, предприятий, которые фактически существуют на момент принятия Закона, на получение в собственность земельных участков, на которых расположены данные объекты недвижимости, (за исключением установленного Законом Российской Федерации перечня) при условии подачи заявления и уплате установленного Законом минимального платежа. Определяется минимальный перечень документов, необходимых для регистрации права на участок и на единый объект недвижимости (подтверждение с приложением копии квитанции об уплате минимального платежа, уставные документы, имеющиеся документы на право пользования участком, выданные уполномоченными органами ранее, документы о праве собственности на строение, предприятие, расположенное на участке). Основанием для отказа может быть только наличие иного кроме муниципального образования и государства зарегистрированного собственника участка.

Если строение или предприятие находится в собственности физического или юридического лица, а государственный (муниципальный) участок принадлежит ему на ином, кроме собственности, праве, это лицо может по своему усмотрению либо оформить земельный участок в собственность, либо продолжать пользоваться участком на существующем праве. Если такой собственник хочет продать или заложить здание, или предприятие, он обязан предварительно оформить право собственности на участок.

Поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации

Возможность оборота недвижимости не должна обуславливаться законами о земле (п.3 ст.129 ГК РФ). Ввести в действие главу 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (с отменой е╦ увязки с Земельным кодексом), заменив нормы об изъятии участка в связи с ненадлежащим использованием (ст.ст. 284, 285, 286) — как противоречащие части 3 ст.55 Конституции Российской Федерации — на нормы об экономическом стимулировании эффективного использования участков. Исключить отсылки в этих статьях к земельному законодательству, означающие (в силу ст.72 Конституции Российской Федерации) делегирование субъектам Российской Федерации прав по правовому регулированию изъятия участков.

Установить, что гражданский оборот земельных участков и иной недвижимости осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. При этом в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации отдельными федеральными законами может регулироваться использование земли как природного ресурса.

Ввести определение понятия объекта недвижимости.

Установить норму о прекращении права пользования у членов семьи бывшего собственника жилого помещения, в случае перехода права собственности к другому лицу.

Федеральный закон о кадастровом уч╦те недвижимости

Основное направление совершенствования кадастрового учета заключается в развитии законодательства о государственном земельном кадастре и в объединении кадастрового учета земельных участков с техническим учетом строений и сооружений, иных объектов недвижимого имущества, то есть создание кадастра недвижимости, используя в качестве основы земельные участки, с которым эти объекты связаны.

Закон должен определить цели кадастрового уч╦та недвижимости — удостоверение возникновения и индивидуализация недвижимости жилого или иного назначения как объекта с определ╦нными физическими характеристиками и границами действия сервитутов, прекращения его существования; установление правомочий кадастровых органов, порядка контроля за их деятельностью и за расходованием средств; фиксирование прав и обязанностей граждан в связи с кадастровым уч╦том; обеспечение публичности сведений кадастра недвижимости. Сведения, не предусмотренные Законом, не включаются в состав кадастра для того, чтобы избежать неоправданных затрат средств и времени на его ведение.

Границы участка могут быть определены по инициативе землепользователя пут╦м: (а) описания с экономически оправданной точностью (общие границы); (б) с выносом на местность (фиксированные границы) либо иным предусмотренным федеральным законодательством способом. Минимальные требования к точности описания границ участка определяются исходя из нужд его уч╦та в целях налогообложения.

Уч╦т производится по требованию налоговых органов — для уч╦та объекта в целях его налогообложения — за сч╦т соответствующего бюджета. Собственник, владелец недвижимости вправе за свой сч╦т заказать определение более точных границ для обеспечения последующей регистрации прав.

Функции по землеустройству отделяются от кадастрового уч╦та. Кадастровый орган нес╦т имущественную ответственность за соответствие данных уч╦та представленным первичным документам, за полноту и своевременность выдаваемой информации. Кадастр недвижимости является основой для создания иных государственных кадастров и реестров.

Поправки к принятому в первом чтении проекту Федерального закона «О землеустройстве»

Урегулировать правоотношения при землеустроительных действиях: подготовка землеустроительного проекта, в соответствии с которым осуществляется межевание, изменение границ, слияние участков; выявление существующих ограничений в отношении недвижимой собственности; установление границ земельной собственности. Землеустройство осуществляется по инициативе собственника (собственников). Установить процедуры землеустройства. Землеустроительные работы и техническая инвентаризация являются единой задачей, производятся — государственным землеустроителем либо имеющим лицензию частным землеустроителем. Землеустроитель нес╦т имущественную ответственность за соответствие действительному положению материалов проекта кадастрового дела. Нормы и требования по определению и кадастровому уч╦ту границ земельных участков устанавливаются правовыми актами Российской Федерации на основе принципа экономически оправданной точности уч╦та: границы устанавливаются со степенью точности, необходимой заявителю, но достаточной для целей налогообложения. Определить правовое положение землеустроителя, права, обязанности и ответственность всех лиц, участвующих в землеустройстве.

Поправки к Федеральному закону «О регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним»

Цель поправок — обеспечить доверие к сведениям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — Единый реестр), устранить противоречия Закона, в том числе наличие элементов двух взаимоисключающих систем: регистрации прав и регистрации сделок. Единый реестр должен содержать перечень всех прав на объект и отсылки к нормативным актам правового зонирования (Правила застройки и землепользования), устанавливающим ограничения на использование недвижимости. Сделка регистрируется как обременение права. При регистрации должна быть предусмотрена реализация принципа единства объекта недвижимости и прав на него на базе прав на участок.

Права на недвижимое имущество считаются возникшими с момента регистрации заявления и вступают в силу после внесения записи о регистрации права в Единый реестр. Действующие нормы о возникновении права с неопредел╦нного момента внесения записи в Единый реестр создают условия для ущемления прав граждан и организаций, противоречат принципам действующих в Российской Федерации законов о патентном праве, о наследовании.

Уточнить нормы о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органов. Ввести аналогичные судебным процедуры установления прав, создать систему гарантийных фондов (самоокупаемых за счет страховой платы правоприобретателей) учреждений юстиции по регистрации прав для возмещения возможного ущерба, возникающего вследствие осуществления регистрации. Установить защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости: лицам, потерпевшим ущерб, он возмещается в полном объ╦ме.

Над╦жность зарегистрированных прав должна быть обеспечена их публичностью — безусловной и полной открытостью сведений о зарегистрированных правах и правопритязаниях по конкретному объекту, об истории перехода прав на него, государственными гарантиями истинности и ч╦тким регламентом процедур регистрации. При этом защита прав граждан должна обеспечиваться конфиденциальностью обобщенных сведений о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости.

Федеральный закон о правовом зонировании

Устанавливаются рамочные требования по созданию на муниципальном уровне регламентов правового зонирования, которые определят содержание прав по использованию и развитию недвижимости. Правовое зонирование должно заменить систему административного установления «целевого использования» каждого объекта недвижимости, которая не гарантирует определ╦нных прав собственникам, инвесторам. Вводится ч╦ткая, не допускающая произвольных решений, процедура установления разреш╦нного использования и допустимых строительных ограничений недвижимости в интересах собственника при уч╦те интересов местного сообщества. Документы правового зонирования территории (Правила застройки и землепользования, включающие карты зонирования и текст зональных регламентов) являются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, определяющими разрешенные виды использования недвижимости в данной зоне, предельные показатели по высоте здания, этажности, плотности застройки и т. д. Собственник, инвестор в определ╦нных правовым зонированием пределах могут возводить сооружения и изменять способ их использования без многочисленных согласований на основании уведомления с описанием будущего объекта, который должен соответствовать установленным нормам.

Федеральный закон о принципах управления государственной, муниципальной недвижимостью

Участки, свободные от прав иных лиц, передаются на основе конкурсности и публичности в собственность граждан и организаций, если запрет на приватизацию земельного участка или видов земельных участков не установлен законодательством Российской Федерации или субъекта Российской Федерации или правовым актом органа местного самоуправления. В последнем случае участок переда╦тся в долгосрочную аренду. В качестве представителя собственника недвижимости специально созданные государственные и муниципальные органы управляют ею, руководствуясь требованиями, которые диктует общественный характер этой собственности, а именно: продажа на открытой конкурсной основе недвижимости, представляющей коммерческой интерес; возможность передачи на конкурсной основе государственной и муниципальной недвижимости в управление специализированных коммерческих структур.

Поправки к Налоговому кодексу Российской Федерации о налоге на недвижимость и по стимулированию ипотеки

Налог на недвижимость вводится органом местного самоуправления как определ╦нный процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости. Рыночная стоимость определяется с уч╦том наилучшего использования недвижимости.

Для сбора налога на недвижимость созда╦тся реестр фискальной оценки. Предметом реестра является уч╦т фискальной стоимости объекта, размер начисленного налога и сведения о его уплате. Кроме того, реестр фискальной оценки содержит сведения об объектах налогообложения, получаемые из государственного кадастра недвижимости, а также сведения о правообладателях-налогоплательщиках, получаемые из Единого государственного реестра прав на недвижимость и сделок с нею. В переходный период (до создания реестра фискальной оценки) сведения, подлежащие учету в реестре фискальной оценки, учитываются органами, ведущими учёт указанных сведений в настоящее время; указанные сведения не считаются частью государственного реестра налогоплательщиков и кадастра недвижимости (земельного кадастра, иных реестров недвижимости).

Для экономии бюджетных средств оценка рыночной стоимости недвижимости для налогообложения производится методом массовой оценки по утвержд╦нной методике. Устанавливаются процедуры апелляций и разрешения споров, связанных с фискальной оценкой недвижимости.

Предусматривается снижение налогооблагаемой базы граждан по подоходному налогу на сумму выплат по обеспеченному ипотекой кредитному договору, снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью, в том числе исключение из налогооблагаемой базы дохода от продажи недвижимости при реинвестировании в недвижимость в течение двух лет, отказ от взимания налога на добавленную стоимость при реализации объекта ипотеки на открытых торгах, которые проводятся в случае невозврата кредита, обеспеченного залогом недвижимости.

Поправки к Федеральному закону «Об ипотеке (залоге недвижимости)»

Цель поправок — обеспечить развитие системы ипотечного кредитования в Российской Федерации. В случае уступки прав требований по основному обязательству, обеспеченному ипотекой, установить возможность смены залогодержателей с соответствующей государственной регистрацией их прав без обязательного оформления договора уступки прав по обеспечивающему обязательству (по договору об ипотеке). Установить основания возникновения ипотеки в силу закона, соответствующие Гражданскому кодексу Российской Федерации, и порядок государственной регистрации ипотеки в силу закона. Уточнить перечень оснований для прекращения обращения взыскания на заложенное недвижимое имущество. Устранить противоречия между Законом и Гражданским кодексом Российской Федерации в части понятий «торги» и «аукцион». Устранить ограничения на заключение договора об ипотеке жилого помещения по доверенности и на залог сельскохозяйственных угодий, земель крестьянских (фермерских) хозяйств, а также земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Установить нормы, регулирующие применение ипотеки в период строительства объекта недвижимости.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Состояние внешнеторгового сектора экономики.

Начало 90-х годов дало мощный толчок процессу интеграции российской экономики в систему международного разделения труда.

Распад СЭВ, создание СНГ, последовавший за этим спад деловой активности в России и во многих входивших в эти блоки странах, привели к резкому росту зависимости российских производителей и потребителей от мировых рынков товаров, капиталов, а затем и услуг. Из замкнутого, искусственно созданного торгово-экономического пространства Россия вышла на мировые рынки со своими правилами игры и со сложившейся системой разделения труда.

Однако за прошедшие с тех пор десять лет России не удалось существенно изменить своей роли на международном рынке. Сырьевая направленность экспорта и ориентация импорта на потребительские товары и ввоз технологического оборудования не только сохранились, но и усилились. При этом страна потеряла некоторые преимущества в экспорте техники и технологического оборудования, которые базировались на внешнеполитической поддержке внешнеэкономических связей осуществляемой бывшим СССР. Для многих предприятий поставки на экспорт стали основным условием выживания. Например, к 2000 году компании, занятые в металлургическом секторе, экспортировали около 40 процентов продукции, в химическом — свыше 60 процентов. Рост экспорта продукции первого передела приводил к постепенному ограничению российских экспортеров на этих внешних рынках и эскалации торговых конфликтов. Импортные поставки, прежде всего сельскохозяйственных и потребительских товаров, стали важным источником покрытия внутреннего спроса и снятия социальной напряженности. Однако в ряде случаев это поставило в трудное положение российских производителей, которые неожиданно столкнулись с открытой международной конкуренцией на собственном рынке. Это относится и к поставкам гуманитарной продовольственной помощи во второй половине 90-х годов.

Сложившееся положение обусловлено как объективными так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить четыре важнейших: (1) российская экономика, вышедшая из недр советской, в своей массе была неконкурентоспособной, большинство отечественных товаров за исключением сырьевых и образцов военно-космической техники не могли быть проданы на международном рынке на условиях равной конкуренции из-за низкого качества и несоответствия международным стандартам по целому ряду технологических параметров;.(2) технологическая отсталость основных фондов в промышленности, низкое качество отечественных товаров неизбежно формировало значительный спрос на импорт; (3) использование импортных тарифов в качестве защиты от внешней конкуренции внутреннего рынка оказалось не очень эффективным на фоне мощного укрепления рубля происшедшего в 1994‒1998 годы и из-за коррупции в таможенных органах; (4) российские экспортеры не сырьевых товаров подверглись на международных рынках дискриминации, основанной на нерыночном статусе российской экономики, а также не включении её в систему ВТО. Ежегодный ущерб от принимаемых против российских товаров и услуг достиг 2‒3 млрд долларов в год.

К субъективным причинам относится нерасторопность действий органов исполнительной власти, которые не обеспечили своевременное развитие механизмов защиты отечественных внешнеторговых интересов. В отличие от большинства крупных стран с развитой и развивающейся экономикой, РФ не является пока участником наиболее важных многосторонних торговых соглашений и международных экономических организаций. Вследствие этого Россия:

— не может участвовать в процессе обсуждения и принятия принципиальных решений в области регулирования мировой торговли;

— вынуждена строить свои отношения с торговыми партнерами прежде всего на основе двусторонних соглашений, большая часть которых была заключена в 60-е-80-е годы в условиях принципиально иной экономической системы и внешнеэкономических приоритетов;

— в случае возникновения торговых конфликтов не может применять многосторонние механизмы разрешения торговых споров.

Россия до сих пор не добилась признания юридического равноправия в системе международной торговли. Большинство развитых стран по-прежнему рассматривают Россию как страну с нерыночной экономикой, обосновывая этим применение к ней более жестких правил проведения антидемпинговых процедур, компенсационных и защитных мер. Многие страны СНГ, в том числе Украина и Казахстан, пользуясь непроработанностью договорно-правовой базы, а иногда и нарушая свои обязательства по соответствующим договорам, применяют различного рода дискриминационные ограничения российского экспорта, в том числе в скрытой форме.

Помимо чисто юридических причин применению дискриминационных мер в отношении российских товаров способствует и фактическая политика бездействия в области защиты внутреннего рынка. Из-за неразвитости и противоречивого характера законодательства до сих пор России не удалось освоить применение современных средств защиты — антидемпинговых, компенсационных и защитных мер. Практически не применяется механизм ответных мер на дискриминационные действия торговых партнеров.

Характеристика мирового опыта

Для всех развитых стран, и практически для всех основных развивающихся государств стабильные внешнеэкономические связи являются стратегически важным условием экономического развития.

Цель внешнеэкономической политики этих стран, в условиях достаточно открытого мирового рынка, заключается в том, чтобы обеспечить внешние условия для реализации своих конкурентных преимуществ через экспорт товаров, услуг и капиталов, обеспечивая одновременно защиту тех секторов экономики, которые имеют жизненно важное значение (с социальной, военно-стратегической, ресурсной точек зрения), и привлечение иностранных товаров, услуг и капиталов тогда, когда это необходимо для национального экономического развития.

На практике, эти задачи решаются в ходе международных торговых переговоров, на многостороннем или двустороннем уровне, в рамках которых достигаются обязывающие договоренности о режиме взаимной торговли, условиях применения различных инструментов регулирования. Подавляющее большинство стран давно отказалось от принятия автономных решений, если их следствием является улучшение условий для иностранных товаров или услуг на внутреннем рынке. Такие решения, как правило, «обмениваются» на встречные торговые уступки со стороны торговых партнеров в областях, представляющих реальный или потенциальный интерес для национальных поставщиков. Так формируется сбалансированная система встречных и взаимоувязанных обязательств, обеспечивающая потенциально равные права для всех участников соответствующих договоренностей.

Наиболее важное многостороннее соглашение такого рода — соглашение об учреждении ВТО. Более 120 государств-членов ВТО строят свою внешнеэкономическую политику в соответствии с Всемирной торговой организации. Система соглашений ВТО достаточно жестко определяет конкретные инструменты такой политики, условия и формы их применения, механизмы разрешения торговых споров. Эти соглашения регулируют взаимоотношения между участниками в торговле товарами (включая обьекты интеллектуальной собственности) и услугами, в области движения рабочей силы и капиталовложений, связанных с поставкой услуг, в области текущих платежей. Они устанавливают также ограничения для внутриэкономической политики, касающиеся, например, вопросов государственной поддержки, субсидий, деятельности государственных предприятий.

Правила ВТО закреплены в законодательстве всех её участников. Отклонение от соответствующих обязательств дает возможность торговым партнерам предпринять аналогичные действия, что автоматически балансирует систему торговых отношений.

Помимо ВТО, многие страны вступают в двусторонние соглашения или в многосторонние соглашения с ограниченным числом участников, цель которых, как правило, заключается в формировании более благоприятных, преференциальных условий взаимной торговли и капиталовложений. Участниками таких соглашений становятся страны с примерно одинаковым уровнем экономического развития и сопоставимыми макроэкономическими приоритетами. Такие соглашения позволяют более эффективно использовать конкурентные преимущества участников. В ряде случаев, они ведут к усилению внешних переговорных позиций участников, и позволяют добиваться лучших условий доступа на рынки других государств.

Внешнеэкономическая политика участников ВТО тесно увязана с интересами национальных компаний. Ни одно решение, касающееся применения протекционистских мер или либерализации торгового режима, не принимается без учета мнения бизнеса. В этих целях созданы механизмы постоянного диалога между правительством и экономическими операторами. Действуют специальные судебные или административные механизмы разрешения споров между государством и компаниями, которые могут возникнуть в случае принятия государством решения, не соответствующего интересам бизнеса и международным обязательствам государства. Система инструментов внешнеэкономической политики транспарентна и предсказуема. Она плотно увязана с инструментарием макроэкономической и структурной политики. Такая связь касается, прежде всего, тех секторов, которые наиболее тесно связаны с внешними рынками, как с точки зрения экспорта, так и потребления. Кроме того, увязаны инструменты регулирования рынков товаров и рынков услуг, особенно тех, которые необходимы для производства и реализации товара.

Большинство стран с рыночной экономикой не ставят задачу регулирования структуры экспорта инструментами внешнеэкономической политики. Их применение концентрируется на формировании благоприятных внешних условий для экспорта, и защите национальной промышленности на стадии становления или реструктуризации. Некоторые чувствительные сектора экономики, в которых традиционно высоко влияние государства (например, сельское хозяйство или авиастроение) являются своего рода исключением из этого правила, и там действуют специальные программы экспортной поддержки.

Функции разработки и применения мер внешнеэкономической политики в большинстве стран сконцентрированы в едином органе. В структуре Комиссии ЕС этим вопросам занимается Генеральная дирекция I. В США действует Бюро торгового представителя, в котором сосредоточены все основные торгово-политические функции, и которое работает в тесном взаимодействии с «отраслевыми» ведомствами. Эти органы обладают весьма высокими полномочиями, и освобождены от функций технического характера, таких, как выдача лицензий.

Цели и инструменты внешнеэкономической политики

Главная цель — дальнейшая эффективная интеграция России в систему международного разделения труда как важнейшее условие стабильности функционирования национальной экономики, экономического роста и завершения реформ.

Последовательная реализация этой цели должна изменить характер интеграции России в мировую экономику, сделать этот процесс управляемым, подчиненным долгосрочным экономическим задачам, основанным на расчете, а не на предположении, и — что самое главное -направленным на обеспечение интересов российских участников внешнеэкономических операций.

Внешнеэкономическая политика России будет направлена прежде всего на обеспечение:

— наилучших условий доступа российских товаров, услуг и рабочей силы на мировые рынки;

— разумного уровня защиты внутреннего рынка товаров, услуг и рабочей силы;

— доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, национальное производство которых отсутствует или ограничено);

— благоприятных внешних платежных позиций;

— обеспечения безопасности государства, а также прав и безопасности потребителей;

— соблюдения принципа взаимности — благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств.

Набор инструментов для реализации внешнеэкономической политики довольно ограничен. Традиционно наибольший приоритет отдавался тарифной политике. Однако в текущих условиях при принятии решений защитная функция тарифных методов с одной стороны сильно преувеличена, с другой — на практике малоэффективна, то есть не выполняет защитные функции в той мере в какой это предполагается при принятии решений. Существующая множественность тарифов (12-значная кодовая структура ТЭН ВЭД), создающая видимость очень детальной заботы государства по защите производителей отдельных товарных и товарных групп, на самом деле плохо администрируется технически несовершенной таможенной службой.

Это, в первую очередь, связано с тем, что у государства отсутствуют реальные механизмы и ресурсы для контроля чрезвычайно сложной процедуры таможенного оформления и контроля ввозимых в Россию товаров. Определение таможенной стоимости импортируемых товаров является очень непростой и трудоемкой задачей, допускающей субъективное решение как по выбору одного из шести методов определения стоимости, так и по результату оценки стоимости товаров, что в настоящее время практически невозможно контролировать. Это приводит к злоупотреблениям и, в конечном счете, к недостоверному декларированию товаров.

С этой точки зрения очевидна необходимость приведения таможенных процедур в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации тарифов и уменьшения количества объектов, на которые распространяется таможенное оформление и контроль товаров, что не будет противоречить фискальным функциям импортных тарифов.

Другая причина целесообразности этого заключается в том, что в международной практике тариф используется очень редко, как правило в рамках специальных защитных мер, и может поддерживать лишь отдельные потенциально конкурентоспособные производства, успешные производства, находящиеся в стадии становления, и отрасли, имеющие стратегическое значение, в том числе с социально-экономической точки зрения (обеспечение занятости при невозможности альтернативных решений).

Основным инструментом защиты внутреннего рынка должны стать нетарифные меры, направленные прежде всего на формирование здоровых и разумных условий конкуренции. Применение антидемпинговых, специальных защитных и компенсационных мер позволит обеспечить «избирательную» защиту интересов национальных производителей в случаях нарушения нормальной конкурентной ситуации из-за наносящего ущерб импорта. Процедуры введения таких мер должны быть простыми и основанными на ясных и хорошо известных критериях. Применение других нетарифных мер регулирования импорта, таких, как стандарты, требования к упаковке, маркировке и аналогичных им должно быть связано исключительно с требованиями безопасности, защиты жизни и здоровья.

Необходимо стремится к транспарентности, гласности и предсказуемости. применения мер внешнеэкономической политики России. Поэтому было бы целесообразным создать механизм специального судебного (или административного) разрешения споров, которые могут возникнуть между экономическими операторами и органами исполнительной власти в связи с решениями, затрагивающими интересы бизнеса в области внешнеэкономических связей. Одновременно административные меры регулирования необходимо свести к минимуму, обеспечивающему разумный контроль государства за осуществлением экономической деятельности.

Необходимо задействовать механизмы регулированию торговли услугами, выработав единые подходы. Введение национального классификатора услуг, определение категории услуги как особого предмета экономических обменов позволит упорядочить экономические отношения в этом важнейшем секторе российской экономики, включая налоговые аспекты. Внешнеэкономическая политика России в этом секторе должны быть направлена на поэтапное формирование нормальной конкурентной среды. Одновременно, может обеспечиваться защита секторов услуг, находящихся в стадии становления и развития, на временный период, необходимый для выравнивания конкурентных возможностей отечественных и иностранных компаний. Открытие наиболее привлекательных сегментов рынка услуг России для иностранных поставщиков будет проводиться с учетом встречных уступок со стороны торговых партнеров России, рынки товаров и услуг которых пока остаются закрытыми для отечественных поставщиков.

Принцип взаимности в рамках общепризнанных норм и правил международной торговли — ещё один инструмент реализации внешнеэкономической политики, который должен активно использоваться. Наилучшие условия доступа в Россию должны прежде всего получать те страны, которые в свою очередь предоставляют России сопоставимые по объёму и экономическому эффекту условия для доступа на свои рынки. С этой точки зрения очевидна необходимость пересмотра подходов к формированию и развитию договорно-правовой базы внешнеэкономических отношений с третьими странами и интеграционными организациями.

Осуществление активной внешнеэкономической политики предполагает формирование системы контроля за обеспечением прав России, вытекающих из двухсторонних и многосторонних международных торговых соглашений. Этот инструмент необходим для адекватной реакции на любые случаи нарушения таких прав, дискриминации российских компаний, их товаров и услуг на внешних рынках. Российские экономические операторы должны получить равные возможности защиты своих интересов.

Целесообразно активизировать механизм ограничения доступа для иностранной рабочей силы только теми категориями рабочих и специалистов, которые имеют уникальный опыт и знания. Как общее правило, разрешение на работу иностранному гражданину должно выдаваться только тогда, когда соответствующая вакансия не может быть занята российским гражданином, или когда такое разрешение приведет к созданию нескольких новых рабочих мест для россиян.

Точечная поддержка структурных изменений российского экспорта должна быть сконцентрирована на тех секторах экономики, которые обладают реальной или потенциальной конкурентоспособностью. В настоящее время к ним можно отнести авиастроение, услуги по коммерческим космическим запускам, а также некоторые другие науко- и капиталоемкие производства. Такая поддержка должна осуществляться в формах, которые исключают возможность легального применения протекционистских инструментов со стороны торговых партнеров.

Практические мероприятия по реализации внешнеэкономической политики

Практические мероприятия в основном касаются организационных решений и нормотворчества. При этом проблемы изменения существующего и разработки нового законодательства настолько масштабны, что по предварительным оценкам потребуется около 3 лет для того, чтобы привести законодательную базу внешнеэкономической деятельности в России в соответствие с требованиями ВТО. Однако это не будет служить препятствием для более раннего вступления России в эту организацию.

1.Организационные мероприятия.

1.1 Концентрация полномочий по проведению единой внешнеэкономической политики в едином государственном органе. Это является необходимым для обеспечения прозрачности и эффективности системы регулирования. Орган должно непосредственно отвечать за формирование внешнеэкономической политики России, выработку решений о применении тех или иных её инструментов, ведение международных торговых переговоров и участие в других мероприятиях, касающихся формирования торгового режима страны, то есть условий доступа на рынки товаров, капиталов, услуг и рабочей силы.

Функции разработки торговой политики и функции применения мер, включая меры на таможенной границе (и некоторых других административных решений) должны быть четко разделены. Он будет уполномочен сформировать систему взаимодействия с российскими экономическими операторами, исходя из того, что интересы государства во внешней торговле должны быть согласованы с интересами отечественных предприятий и интересами потребителей. Данный вопрос может быть решен в контексте общей работы по изменению структуры Правительства, с одновременным внесением поправок в ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О государственной службе», «О Правительстве», с утверждением соответствующего Положения об органе.

1.2 Создание некоммерческой организации (на базе инициативы крупнейших экспортеров России) по оказанию консультативной и методологической помощи органам государственной власти по проведению мероприятий по вступлению в ВТО и приведению российского законодательства в соответствие с его требованиями.

1.3 Разработка концепции и формирование системы судебного разрешения споров между государством и экономическими операторами по решениям внешнеэкономического характера. Данная работа может осуществляться соответствующими федеральными ведомствами.

1.4 Формирование системы поддержки экспорта.

1.5 Формирование системы взаимодействия с экономическими операторами по вопросам внешнеэкономической политики и реализация других мер, предусмотренных разделом, может осуществляться в контексте текущей работы Правительства и федеральных органов исполнительной власти.

2. Изменение законодательной базы.

Данная работа может быть структурирована следующим образом.

2.1. Приведение законодательства в соответствие с общими нормами ВТО.

Работа предполагает сквозной анализ действующего федерального законодательства и всех проектов, направляемых на рассмотрение Государственной думы. Реализация этой достаточно обьемной задачи в рамках имеющихся структур нереальна. Целесообразно возложение этой задачи на некоммерческую организацию по оказанию консультативной и методологической помощи при вступлении России в ВТО. Период времени, который может потребоваться: 2‒3 года.

2.2 Приведение законодательства в соответствие со специальными обязательствами, которые будут определены в ходе переговоров о присоединении к ВТО, и действующими международными соглашениями.

Данная работа может осуществляться соответствующими федеральными ведомствами. Продолжительность этапа — 1‒1,5 года.

Примерные списки законов Российской Федерации, которые потребуется корректировать, а также законов, которые возможно потребуется разработать приводятся в приложении.

Характеристика ответной реакции агентов рынка, а также государственных органов и влияние всего комплекса мер на современную ситуацию.

Предлагаемые меры соответствуют интересам бизнеса и в целом вызовут положительную реакцию со стороны большинства экономических операторов, при условии синхронизации и последовательности их реализации, а также проведения разьяснительной работы. Их следствием будет рост деловой активности предприятий, улучшение конкурентной ситуации на внутреннем рынке, прежде всего вследствие устранения имеющихся административных барьеров и формирования надежной и общедоступной системы нетарифной защиты внутреннего рынка.

Проблемы могут возникнуть:

— с отдельными операторами, которые в настоящее время занимают привилегированное положение в механизме выработки внешнеэкономических решений;

— с предприятиями секторов экономики, которые не являются конкурентоспособными, но претендуют на государственную поддержку;

— с компаниями, которые используют каналы серого или чёрного импорта и экспорта.

Негативная реакция отдельных секторов экономики может ожидаться в связи с присоединением к ВТО, прежде всего со стороны предприятий, пользующихся прямой бюджетной поддержкой или рассчитывающей на неё в будущем, а также предприятий и отраслей экономики, находящихся на стадии реструктуризации или становления. В известной мере такая реакция будет спровоцирована незнанием возможностей использования альтернативных методов защиты своих интересов, разрешенных ВТО. Однако, исходя из существующего уровня открытости внутреннего рынка товаров и услуг, такая реакция будет носить скорее эмоциональный характер.

Приведение российского законодательства в соответствие с обязательствами по действующим международным соглашениям и будущими обязательствами ВТО может вызвать негативную реакцию со стороны федеральных и местных органов исполнительной власти, которые занимаются вопросами выдачи разрешений на осуществление тех или иных видов деятельности, осуществляют таможенную очистку товаров, отвечают за разработку и применение системы стандартов и сертификацию товаров и услуг. Эта реакция будет обусловлена существенным ограничением возможностей «самостоятельного» творчества, необходимостью действовать в рамках достаточно жестких и узких правовых норм, определенных международными соглашениями и связанным законодательством, большая часть которого должна иметь прямое действие. Самостоятельность органов будет ограничена и после создания судебной процедуры разрешения споров по внешнеэкономическим решениям, принимаемым государственными учреждениями..

Предлагаемые меры приведут к фундаментальному изменению роли внешнеэкономической политики как важного инструмента поддержки и стимулирования экономического развития, достижения оптимальных рыночных пропорций. Позиции России в системе международного разделения труда и кооперирования существенно укрепятся. Улучшатся условия для доступа российских товаров и услуг на внешние рынки и разрешения сопутствующих торговых конфликтов. В свою очередь это приведет к повышению стабильности экспортных поступлений. Формирование транспарентной системы регулирования экономической деятельности, вместе с изменением инвестиционного законодательства, существенно повысит привлекательность России для инвесторов. В этом же направлении будет действовать создание устойчивых преференциальных режимов в отношениях России со странами СНГ. Увеличатся возможности защиты рынка от наносящий ущерб иностранной конкуренции. Увеличится деловая активность, общее развитие ситуации будет стимулировать предприятия к выходу из «черной» и «серой» зон.

Отношение к предлагаемым мерам со стороны торговых партнеров России может быть двойственной. Несмотря на их нацеленность на приведение российской внешнеэкономической политики в соответствие с общепринятыми международными нормами, очевидно, некоторые партнеры будут негативно относиться к укреплению позиций России в международной экономической системе, так как это будет в ряде случаев происходить за счет ослабления их собственных позиций.

Очевидно будет расти противодействие попыткам вытеснения своих компаний из соответствующих ниш мирового рынка, а предоставление российским предприятиям возможности защиты от недобросовестной конкуренции — неизбежно расцениваться в качестве несправедливой меры. Нельзя исключать, что некоторые партнеры будут блокировать процесс присоединения к ВТО, выдвигая заведомо неприемлемые требования. Четкая реализация Россией принципа взаимности в международной торговле, активная политическая поддержка процесса будет способствовать смягчению или устранению этих проблем.

Реакция со стороны партнеров из стран СНГ также может оказаться негативной — но в другом плане. Многие страны СНГ используют существующие преференциальные соглашения для беспрепятственного проникновения на российский рынок. В условиях известных ценовых диспропорций и низкого платежеспособного спроса рынок СНГ вряд ли будет играть существенную роль для развития российского экспорта. Закрытие рынка труда России для граждан других стран СНГ может также вызвать негативное отношение. При определенных условиях, эти тенденции также можно изменить.