Чиновничество в России

Чиновничество в России — служащие российского государственного и муниципального аппарата. Чиновниками называют служащих, занятых в структурах власти и управления, особено в высшем эшелоне. К служащим, оплачиваемым из государственного бюджета, но не исполняющим государственных или муниципальных управленческих функций (учителям, врачам, военным) термин «чиновники» как правило не применяется. Чиновничество в России имеет давнюю историю, а взгляды на функции чиновников менялись на протяжении истории. В командно-бюрократической системе Советского Союза чиновники существенным образом влияли на все стороны жизни в стране. Роль чиновников в политике, экономике и социальных сферах современной России особенно усилилась.

История

Зарождение государственной службы на Руси

Государственной служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения. По мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.

Чиновничество в Российской империи

Табель о рангах, утвержденный Петром I в 1722 г., регулировал порядок государственной службы вплоть до революции 1917 г.

Порядок государственной службы в Российской империи регламентировался документом «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе», который был утвержден 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I. Табель о рангах вводил определял государственной службы (гражданская, военная, придворная), четырнадцать классов должностей и чины. Была регламентирована система приема на государственную службу и продвижения по службе. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. Табель о рангах оставался в силе вплоть до 1917 г. В 1832 г. был издан «Устав о службе гражданской», который дополнительно регулировал порядок государственной службы. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы. Чиновники назначались на должность пожизненно. К началу 20 в. бюрократический аппарат в Российской империи контролировал 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов; почти 1/3 земель и 2/3 лесов; наиболее ценными рудниками; продавал все спиртные напитки и скупал весь спирт, необходимый для народного потребления. В передовой статье № 1 «Народной воли» говорилось: «Наше государство владеет, как частный собственник, половиной русской территории; большая половина крестьян — арендаторы его земель; по духу нашего государства все население существует, главным образом, для него.»

Советская номенклатура

Разрушив старый государственный аппарат, Ленин призвал к созданию принципиально нового государства рабочих и крестьян

После Октябрьской Революции произошли серьезные изменения в государственном аппарате страны. Старое чиновничество было разогнано, так как, согласно коммунистической идеологии, старый аппарат подавления трудящихся должен был исчезнуть, и на его место должна была прийти новое пролетарское государство. В работе «Удержат ли большевики государственную власть» (1917) Ленин таким образом определял основные задачи нового аппарата:

Самое главное теперь — распроститься с тем буржуазным интеллигентским предрассудком, будто управлять государством могут только особые чиновники, всецело зависимые от капитала по всему своему общественному положению.

Самое главное — положить конец такому положению вещей, когда управлять пытаются по-старому буржуа, чиновники и «социалистические» министры, но управлять не могут, и после семи месяцев получают в крестьянской страны крестьянское восстание!!

Самое главное — внушить угнетенным и трудящимся доверие в свои силы, показать им на практике, что они могут и должны взяться сами за правильное, строжайше упорядоченное, организованное распределение хлеба, всякой пищи, молока, одежды, квартир и т. д. в интересах бедноты.

Совершенствуя советскую номенклатуру, Сталин говорил: «Кадры решают все».

Новый бюрократичекий аппарат первоначально формировался из представителей профессиональных революционеров (так называемой «ленинской гвардии») с привлечением рабочего класса а также отдельных «буржуазных» специалистов, необходимых для управления отраслями экономики. Однако с приходом к власти Сталина представители старой, ленинской гвардии были постепенно вытеснены и заменены новыми людьми, преданными новому руководству. Постепенно формировался и совершенствовался новый механизм отбора управленческих кадров. Для работников высших структур власти была введена номенклатура, определявшая наиболее важные должности в государственном аппарате. Кандидаты на эти должности утверждались партийными комитетами. Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь». Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают все. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала фому чисток, достигших своего пика в 1937 году. Таким образом власть перешла к ограниченному кругу лиц, которые потеряли свою первоначальную связь с рабочим классом и стали особо «кастой». Многие исследователи утверждают, что хотя формально установленный в стране строй назывался социализмом и декларировалось, что собственность принядлежит трудящимся, на самом деле номенклатура представляла из себя особый класс, получивший так называемую народную собственность в свое полное распоряжение. Такой порядок впервые описал Маркс, назвав его азиатским способом производства.

Количество чиновников в советской России первоначально было небольшое — триста тысяч совслужащих при Ленине. При Сталине их число достигло 1,837 миллионов. При Хрущеве чиновников было 1,460 миллионов, а при Брежневе — 1,755 миллионов.

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы депутатов трудящихся также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тысяч работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причем основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тут или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л. Д. Кучмы, бывшего президента Украины:

«К 1980-м годам советская экономика пришла закрытой, теневой и предельно — бюрократизированной -и тогда же значительная часть собственности, которая продолжала называться государственной, по сути, перестала быть таковой: многие из тех, кто сидел в партийных кабинетах и имел доступ к управлению и хозяйствованию, сделали все, чтобы стать владельцами — пусть не юридическими, но реальными, того, чем они распоряжались. Позднее советское государство уже не могло управлять всей своей собственностью»

Файл:Nikita Khrushchev Talking 1.jpg

Хрущев избавил страну от сталинизма, но сам был в конечном итоге смещен номенклатурой

В эпоху сталинизма, когда власть бюрократического аппарата была фактической диктатурой (этот период называется тоталитаризмом), у значительной населения выработалось полурелигиозное отношение к личности Сталина, политике партии подчинялись слепо. Репрессии способствовали тому, что люди боялись выразить малейшее несогласие с официальной идеологией. Это создавало благоприятные условия для существования бюрократического аппарата как касты, неконтролируемой основной массой населения. Отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, падением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или «оттепель») во время правления Хрущёва не произвела существенных изменений в сложившейся в стране номенклатурной системе, а после того, как либерализация провалилась, пассивность населения и циничное отношение к идеологии особенного возросли.

Файл:Brezhnev 1.jpeg

В последние годы правления Брежнева стало очевидно старение высших членов номенклатуры

Закат Советской структуры государственной власти также сопровождался старением высших слоев руководства. Если в начале Советской власти руководство было относительно молодо, то Брежневское Политбюро состояло из стариков пенсионного возраста. Это было связано с тем, что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности, а друзья молодости (например, Брежнев и Черненко) старели. На фоне этого старения в верхах, более молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен.

По мнению некоторых ученых, эта ситуация с переходом власти в руки бюрократического аппарата во многом послужила толчком к началу перестройки, своеобразному протесту против бюрократии.

Перестройка

Файл:Gorbachev Mikhail Sergeyevich.jpeg

Горбачев оказался между двух огней: старой номенклатурой и сторонниками радикальных перемен

Неудачи реформ Горбачева, в конечном итоге приведшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой — старался ее реформировать. Таким образом он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовшими более радикальных перемен.

Численность чиновников занчительно выросла при Горбачеве, составив 2,390 миллионов человек.

В противостоянии Горбачева и Ельцина в конце 80-х — начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачева в середине 80-х годов и облеченный властью первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчеркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачевым и Лигачевым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина.

Современные тенденции

Файл:Yeltsin Boris.jpeg

Сам являясь выходцем из партийной номенклатуры, Ельцин, выступил против нее в конце 80-х. В эпоху его правления в 90-х сформировалась основа современной структуры чиновничества России.

В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году, политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов, не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи (например, Андрей Бунич) полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов (с поправкой на старение и приток новых кадров). Существует также мнение, что современная российская бюрократия остается не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с падением ограничений для чиновников, «падением оков», ограничивающих их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом — наследством «реального социализма». В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жестко сращенным с олигархическими структурами.

Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата, за в 2005 году армия чиновников выросла на 10,9%, а количество служащих в органах власти составило 1,462 миллиона человек. Для сравнения, при Брежневе во всем СССР было 1,755 миллионов чиновников. Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 миллиона) работают 12 тысяч федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

Критика бюрократии

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришел к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний. Сходные тенденции роста наблюдались и у российской бюрократии. Так, бюрократический аппарат советской России насчитывал 700 человек в 1919 году, но несколько лет спустя вырос до 15300 человек.

Доходы и привилегии чиновников

Общественная значимость доходов и привилегий чиновников

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населенния, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии:

Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлевской линии; бесплатным транспортом. […] «Кремлёвский паёк», специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звена огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

Легальные доходы

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата, выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций (в акции компаний, различных фондов), доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности (чтение лекций).

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

Нелегальные доходы

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Гоголем в «Ревизоре», черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных услуг. Взятки происходят от того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица. Распространенность нелегальных доходов анализировать сложно, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency International, Россия в настоящий момент находится на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. Многие мелкие предприматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес — дать взятку. По результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы», проведенного фондом ИНДЕМ, с 2001 по 2005 год объем коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд. американских долларов в год.

Рента

Экономическая рента — это цена, уплачиваемая за природных ресурсов, количество которых строго ограничено. Иными словами, это сверхприбыли, которые возникают вследствие монополии на те или иные ресурсы. Как известно, государство является монополистом некоторых видов ресурсов, и в связи с этим чиновники получают возможность извлекать ренту. Примером может служить нефтяной кризис в конце семидесятых-начале восьмидесятых годов XX века, когда страна не смогла грамотно инвестировать деньги, вместо этого «проев» их и потратив на укрепление ВПК. Примеры извлечения ренты есть и сегодня, и вопреки предсказаниям идеологов перестройки от извлечения чиновниками ренты избавиться не удалось.

Ленининский принцип и отход от него

Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. зарплата высших чиновников была повышена и были введены различные льготы.

Современные доходы чиновников

В современной России крупные чиновники — небедные люди. Так, самый богатый чиновник, министр транспорта Игорь Левитин, в 2004 году заработал 4 миллиона 850 тысяч долларов. Самым бедный, по официальным сведениям, из крупных чиновников, глава Минрегионразвития Владимир Яковлев декларировал доходы в 1689 долларов в месяц. Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более миллиарда долларов) записано на жену, является мэр Москвы Лужков. Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой распоряжается муж. Лужков неоднократно выигрывал судебные процессы о защите чести и достоинства.

Наблюдается тенденция увелечения доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1%. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3 процента.

Чиновники в литературе

Значение чиновничества и их историческая роль послужили темой для большого числа научных трудов и литературных произведений.

Ссылки

• Гоголь
• Салтыков-Щедрин
• Ильф и Петров
• Зощенко

Стереотипы чиновников

Чиновники также фигурируют в стереотипах. Сложилось следующие стереотипы русского чиновника (или государственного деятеля):

1. чиновник честный, радеющий за интересы страны;
2. бюрократ-бумагомаратель
3. взяточник и коррупционер.

Библиография

• Табель о взятках
• Соловьев. С. М. Глава 1. Внутреннее состояние русского общества во времена Иоанна IV. // История России с древнейших времен. Т. 7
• Выписки из кн.: Московская Русь (1359—1584): культура и историческое самосознание. Под пед. А. М. Клеймола, Г. Д. Ленхофф. М.: ИЦ-Гарант, 1997. C.606.
• Ключевской В. О. Лекции XXXVIII и XXXIX // Курс русской истории
• Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»
• Ю. Болдырев. О бочках мёда и ложках дегтя. Серия «Русское чудо — секреты экономической отсталости»[1]
• Ю. Болдырев. Похищение Евразии. Серия «Русское чудо — секреты экономической отсталости» [2]
• Газета «Труд» № 197 за 21.10.2005 [3]
• Россия погрязла в коррупции. Корреспондент.net от 25 Июля 2005, 12:29[4]