Прописка
| Прописка государственная система регистрации в разрешительном порядке населения по месту постоянного жительства или длительного пребывания, сложившаяся в СССР
|
Пропи́ска — государственная система регистрации в разрешительном порядке населения по месту постоянного жительства или длительного пребывания, сложившаяся в СССР и существовавшая в ряде государств, находящихся на его бывшей территории, включая Россию, интегрированная в паспортную систему.
В государствах с действующей системой прописки каждый гражданин обязан пройти процедуру прописки по месту своего жительства. Как правило, прописка сопровождается проставлением отметки в паспорте или другом документе, удостоверяющем личность.
Главное отличие прописки от систем регистрации по месту жительства, существующих в некоторых демократических странах, заключается в её разрешительном характере.
Поскольку механизм исполнения гражданских прав и обязанностей в государствах с действующей системой прописки обычно так или иначе связан с местом жительства, подтверждённым пропиской, разрешительный характер прописки приводит к ограничению свободы передвижения и других прав и свобод гражданина, а также парадоксальным образом препятствует исполнению им обязанностей перед государством.
Прописка в Советском Союзе[править | править код]
Институт прописки был введен в СССР в 1922 году с целью обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населенных пунктах страны и всех их передвижениях. До декабря 1932 года прописка носила уведомительный характер, а само понятие прописки первоначально применялось в смысле обязанности граждан регистрировать, «прописывать» их документы в специальных книгах. Обязанность производить постоянную и временную прописку и выписку населения исполняли жилищные органы. Они делали это по заявлениям прибывших или выбывающих лиц.
В дальнейшем, после восстановления в декабре 1932 года внутренних паспортов (сначала для ряда местностей СССР), отменённых в 1917 году, установление и развитие института прописки в СССР было тесно связано с внутренней паспортной системой. В 1932 году в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба (ПВС), вошедшая в структуру органов внутренних дел (НКВД). ПВС был поручен «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата» (Постановление ВЦК и СНК от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). На ПВС была возложена и обязанность регулировать прописку населения. В период с 1933 года по 1935 год характер института прописки постепенно изменяется и становится разрешительным, превращаясь в один из институтов государственного управления.
Хотя ни одна из трёх советских Конституций не запрещала свободное перемещение граждан внутри страны, существование системы внутренних паспортов с отметкой о прописке фактически налагало ограничения на внутреннюю миграцию населения.
Несмотря на очевидное наличие общих черт с крепостным правом, в условиях советского государства наличие паспорта и прописки ставило их обладателя в привилегированное положение, особенно, если человек проживал в населённом пункте с особым порядком прописки. Человек, не обладающий паспортом или пропиской, лишался большей части набора прав, который предоставляло советское государство. В определённые периоды советской истории паспорта крестьян хранились централизованно под предлогом обеспечения сохранности, или крестьяне вообще не имели паспортов, что не давало им возможности при желании покинуть сельскую местность. В частности, без прописки было очень сложно устроиться на работу, а одним из условий прописки могло быть подтверждённое наличие рабочего места.
В Москве, Ленинграде и в других развитых и привлекательных для проживания местностях прописаться было особенно сложно. Одним из законных способов получения московской прописки населением была работа по рабочим специальностям в течение нескольких лет на непривлекательных условиях по так называемому лимиту.
Доля населения, подлежащая паспортизации, постепенно расширялась и в 1974 году распространилась на всех граждан Советского Союза. Положением о паспортной системе СССР 1974 года был установлен порядок, при котором гражданин, изменивший место жительства или выбывший в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев, обязан был выписаться перед выбытием (подтвердив наличие жилплощади на новом месте), а при прибытии на новое место подать на новом месте заявление с согласием лица, предоставляющего жилую площадь. Исключение составляли командировки, каникулы, выезды на дачу, отдых или лечение. На все действия по выписке и прописке, включая личные посещения государственных учреждений, гражданину отводилось три дня. При этом власти имели право немотивированно отказать в прописке на новом месте, после чего гражданину предписывалось в 7-дневный срок выбыть из соответствующего населённого пункта. Находиться без прописки на любой территории СССР запрещалось.
Прописка в России[править | править код]
В России институт прописки был в 1993 году законодательно заменён на регистрацию по месту жительства; одновременно было введено понятие регистрации по месту пребывания. По мнению некоторых наблюдателей, это произошло, в значительной мере, под давлением международных организаций, требовавших соблюдения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
В настоящее время порядок регистрации по месту жительства и пребывания определяется законом 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и «Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 17 июля 1995 года, однако основным документом, которым органы внутренних дел (милиция), определённые как органы регистрационного учёта, руководствуются в своей работе, является ведомственная инструкция МВД, изданная в том же году формально на основании правительственных «Правил», однако по существу воспроизводящая процедуру прописки в том виде, как она понималась Положением о паспортной системе 1974 года. Почти всегда нарушается закон, который требует регистрироваться при предполагаемом пребывании более 10 суток, разрешая тем самым проживать 10 дней без регистрации. Это обосновывается тем, что при пребывании более 10 суток необходимо регистрироваться в течение 3 дней. Соответственно, милиция штрафует всех, кто не может доказать, что он пробыл на этой территории менее трёх суток.
Важным отличием вновь введённой системы является привязка регистрации именно к месту жительства, а не местности, как это было с пропиской в Положении 1974 года. Тем не менее, в правоприменении это различие, как правило, игнорируется, и граждане подвергаются штрафам, просто находясь на территории населённого пункта, в котором они не зарегистрированы. Не известно ни одного факта привлечения к ответственности гражданина, сменившего место жительства или пребывания в пределах одного населённого пункта, но не зарегистрировавшегося по новому адресу.
Несмотря на ряд постановлений Конституционного Суда РФ, отменивших самые вопиющие несоответствия порядка регистрации по месту жительства и пребывания конституционному праву на свободу передвижения, указанные документы содержат большое количество более или менее очевидных внутренних противоречий.
Кроме того, некоторые субъекты России, включая Москву, приняли собственные правила регистрации по месту жительства и пребывания, также неоднократно оспоренные в судах, очевидной целью которых было применение регистрации как инструмента административного регулирования миграции населения в «советском» смысле. Новацией по отношению к советскому периоду является использование вновь введённого института регистрации по месту пребывания как своего рода разрешения на пребывание на территории соответствующего субъекта Федерации. Несмотря на то, что эта трактовка не основана на законе, именно такое понимание неоднократно демонстрировали должностные лица государства; преобладает оно и среди населения.
В субъектах РФ, где местная власть обращает особое внимание на соблюдение режима прописки, получила широкое распространение произвольная проверка документов милиционерами у граждан, в том числе, на улицах, главной целью которой является выявление лиц, не имеющих регистрации в соответствующем населённом пункте. Такие граждане штрафуются или, как подтверждено множеством свидетельств, подвергаются вымогательству взяток. Борьба властей с этим явлением ограничивается, в основном, декларациями. Однако, с декабря 2003 поправками в Кодекс законов об административных правонарушениях отменена ответственность за пребывание на территории России без регистрации, оставлена ответственность лишь за проживание (бремя доказательства которого, по закону, ложится на самих сотрудников милиции), что положило формальный конец проверкам граждан на улицах. Лишь незнание гражданами законов позволяет милиции продолжать творить произвол.
Кроме того, в преддверии ожидаемой победы Виктора Януковича на президентских выборах в Украине, с ноября 2004 года введены послабления для граждан Украины, согласно которым, ответственность граждан Украины за проживание без регистрации на территории России наступает не через три дня, а через 90 дней. Вскоре та же норма распространилась и на всех граждан России. Одновременно, поправками в Кодекс законов об административных правонарушениях резко повышен штраф за проживание без регистрации, который теперь, например, превышает все возможные штрафы для граждан за нарушение Правил Дорожного движения.
На практике органы милиции зачастую руководствуются, помимо опубликованных нормативных правовых актов, негласными указаниями, уклоняясь от регистрации граждан по месту жительства или пребывания по их заявлениям. От заявителей произвольно требуют предварительной уплаты коммунальных платежей, постановки на воинский учёт, посещения участкового уполномоченного милиции и т. д.
Как результат, можно утверждать о сохранении, пусть в несколько либерализованной по сравнению с СССР форме, института прописки в современной России. Учитывая ослабление возможностей репрессий по отношению к нарушителям регистрационного режима в сочетании с трудностью оформления регистрации, множество граждан России имеет не совпадающие между собой реальное и зарегистрированное место жительства.
Косвенным подтверждением корректности употребления термина «прописка» по отношению к современной России является повсеместное употребление его не только в быту, но и официальными должностными лицами, и даже в некоторых нормативных правовых актах, вышедших после исчезновения понятия прописки из российской правовой системы.
Прописка в странах бывшего СССР[править | править код]
На Украине решением Конституционного Суда от 14 ноября 2001 года институт прописки был признан неконституционным. Однако фактически прописка действовала «по инерции» на территории Украины вплоть до официального упразднения после прихода к власти президента В. Ющенко. Взамен была введена явочная система регистрации по месту жительства, в которой для регистрации гражданина достаточно лишь заявления; регистрирующие органы не имеют права отказать в регистрации. В обиходе регистрацию всё ещё иногда называют пропиской. Также существуют свидетельства «традиционного» подхода местных властей к регистрации и после введения новой регистрационной системы.
Уведомительная регистрация по месту жительства введена в Латвии и Эстонии.
Институт прописки формально ликвидирован также в Грузии и Молдавии.
Традиционная жёсткая привязка осуществления прав и обязанностей граждан к месту их регистрации-прописки при неизбежных различиях городов и местностей в привлекательности для проживания является объективным препятствием для реальной уведомительности регистрации в странах бывшего СССР, так как у местных властей всегда есть причины под благовидным предлогом от неё уклоняться.
Институт прописки сохраняется в практически неизменном виде в Белоруссии, Киргизии, Узбекистане, Таджикистане. В Казахстане также сохраняется институт прописки. Каждый квартиросъёмщик, а также владелец жилья обязан иметь домовую книгу, в которой прописаны все проживающие на данной жилплощади. Домовая книга регистрируется в органах юстиции. Иностранные граждане обязаны зарегистрироваться в течение 3 дней. При выезде из Казахстана у них требуют свидетельство о регистрации. В случае отсутствия штраф около 100$(2006 г.).
Регистрационный учёт населения в странах с развитыми демократическими традициями[править | править код]
В демократических странах института, аналогичного прописке (то есть, регистрации, носящей разрешительный характер), не существует. В некоторых странах имеется институт регистрации по месту жительства, носящий, однако, заявительный характер.
В Израиле регистрация осуществляется в городских и окружных отделениях МВД. Сотрудник министерства выдает гражданину вкладыш в удостоверение личности, где указан заявленный адрес. Главный смысл регистрации — приписка к избирательному участку. На деле процедура не является обязательной, сотни тысяч израильтян не обновляли регистрацию в течение многих лет.
В Бельгии адрес гражданина заносится на идентификационную карту (удостоверение личности, внутренних паспортов в этой стране нет) после подачи гражданином в ратушу заявления о переезде. При этом регистрация нового места жительства происходит уже после самого факта переезда. Административные органы не имеют права отказать гражданину в регистрации постоянного жительства в любом населённом пункте страны.
В США регистрировать свой домашний адрес обязаны лишь иностранные граждане, которые в течение 10 дней после вселения по новому адресу обязаны сообщить новый адрес в Министерство Государственной Безопасности (а ранее, Службу Иммиграции и Натурализации). Никакого документа, подтверждающего факт данного уведомления, аналогичного российскому вкладышу о регистрации, Министерство иностранцам не выдаёт; соответственно, проверить выполнение иностранцами данного обязательства рядовые сотрудники полиции не в состоянии, а в большинстве случаев и не имеют такого права. Сами же граждане США регистрировать свой адрес и его изменения обязаны лишь, если являются владельцами автотранспорта. В этом случае в некоторых штатах они обязаны в месячный срок после переезда обменять водительские права, чтобы в них был указан действительный адрес места жительства. Например, в Калифорнии достаточно уведомить соответствующие инстанции в десятидневный срок о смене адреса и, написав новый адрес на маленьком кусочке бумаги, носить его вместе с правами. Не являющиеся водителями граждане и иностранцы имеют право получить идентификационную карту штата (State ID), на которой указывается действительный адрес проживания, дата рождения и биометрические данные. В действительности, хотя граждане и иностранцы и не обязаны регистрировать свой адрес, один раз в год каждый работающий резидент или гость США обязан отсылать налоговую декларацию с действительным домашним адресом. Важно, что в США, в отличие от России, граждан не заставляют регистрировать свой адрес только ради самой регистрации, а наличие у человека удостоверения личности с адресом не даёт ему особых прав в указанной местности.
|
Это незавершённая статья по государствоведению. Вы можете помочь «Традиции», исправив и дополнив эту статью. |